DISEÑO URBANO PARTICIPATIVO COMUNITARIO
Contribución para Tánden Arquitectura
Manuel Argüello Rodríguez, Ph.D.
Marzo del 2016
1.
Diseño
y participación
Para
tener una comprensión de lo que significa una práctica participativa de diseño
comunitario se debe partir de una clara noción. Diseño participativo
comunitario tiene dos aspectos muy distintos, por un lado se trata de un
proceso de diseño, pero uno que NO hacen las comunidades por sí solas, sino con
base en el aporte de los expertos y técnicos en diversidad de disciplinas
vinculadas con el diseño urbano (o rural, según el caso), que incluye tanto el
ordenamiento territorial y la planificación urbana, como la elaboración de
planes de diversa escala: desde el ‘plan regulador’ al ‘plan maestro’ de escala
local que incluye aspectos que afectan los espacios de uso privado o propiedad
privada y el espacio público, de propiedad pública, que podría ser administrada
por los municipios o directamente responsabilidad de ministerios como el
ministerio de ambiente, turismo o educación e instituciones autónomas como el
Inder o la CCSS.
El
Plan Maestro (y en muchos casos los ‘planes reguladores’) incluye el diseño de
las obras físicas, o edilicias, que resultan de la propuesta conceptual, sean éstas
edificios o parques, mobiliario urbano, o resolución de temas de vialidad y
obras de infraestructura diversa, desde iluminación a muros de contención y
obras relacionadas con la mitigación y prevención de desastres. Pero también,
el ordenamiento territorial no se limita a ser una perspectiva arquitectónica,
sino que implica una perspectiva geográfica,
ambiental y social. Así, el
enfoque de cuenca y microcuenca es esencial para superar los límites estrechos
de los territorios demarcados por la división político administrativa, o las
acciones también estrechas de la zonificación tradicional típica de la
planificación urbana convencional desarrollada
desde inicios del siglo XX.
De
hecho, el plan maestro local y el diseño de obras deberá ser conceptuada en el
contexto histórico y geográfico de la comunidad, pero esencialmente definiendo
esa escala local a partir de la estructuración de la ciudad, es decir, de cómo
se organizaron las comunidades y cómo se ocupó y se construyó o intervino el
terreno que ocupan (y que antes fue finca de café, o relleno sanitario, o
ribera de una quebrada o río urbano/colector público de aguas residuales, etc.).
Así,
el enfoque de cuenca y microcuenca abarca una serie de aspectos esenciales,
pues lo que pase en la parte media o baja es producto de lo que suceda en la
cuenca alta y no se puede planificar como ‘jardín urbano’ o ‘parque lineal’ una
quebrada en su parte que pasa por un barrio sin modificar el conjunto de la
cuenca desde su nacimiento, al menos en los elementos esenciales. Pero a la vez
el enfoque de cuenca NO es suficiente, pues la construcción y consolidación de
un barrio urbano tiene sus propias dinámicas sociales, económicas,
arquitectónicas y relativas al territorio, pero desde la perspectiva de
‘hábitat’, en tanto que terreno para habitar y ello implica entonces el tipo de
proceso constructivo (desde la ocupación ilegal de tierras hasta la realización
de una obra con base en la legislación de condominios, por ejemplo) y tendrá que cumplir (o violentar) las
definiciones y restricciones establecidas en los planes reguladores cantonales
o urbanos, y por tanto refiere también al territorio en términos de la
distribución político administrativa.
Lo
anterior implica en muchos casos que para contemplar un enfoque de cuenca se
daba tener una perspectiva territorial que abarca varios municipios, y para
desarrollar un plan maestro o un plan regulador cantonal haya que tener como
contexto condicional el territorio cuasi lineal (o en forma de árbol y red) de
una cuenca urbana.
La
complejidad del plan maestro y del plan regulador escapa por lo tanto a la
base de conocimientos y perspectiva que tienen normalmente los vecinos de un
barrio, no solo en términos de la perspectiva técnica formal o profesional,
sino en términos de la perspectiva ambiental, geográfica y territorial, sin
dejar de lado la perspectiva económica/social del contexto de ciudad, del cual
forma una pequeña parte el barrio, o sea el hábitat de los vecinos.
En
consecuencia el diseño participativo comunitario no puede ser asumido en tanto que diseño por los propios vecinos,
pues requiere una perspectiva técnica multidisciplinaria y un conocimiento complejo que no forma parte del ámbito de la
vecindad o la organización comunal; pero por otro lado, es público y notorio
que tampoco el conocimiento y la formación profesional sea suficiente, o la
forma social y culturalmente más apropiada, para realizar el diseño urbano: el diseño participativo es una necesidad
para complementar los conocimientos y las ignorancias de los profesionales o
interventores externos con las propias de los vecinos y sus organizaciones.
Si
se quiere un diseño urbano que supere la básica propuesta de mobiliario urbano
y formas convencionales de organizar el espacio, se requiere de una activa
participación de los usuarios actuales y futuros del habitar que se diseña,
pero no solo en tanto que ‘clientes’, sino en tanto que propietarios de sus
tierras y de sus vidas, de sus espacios y sus historias.
La
participación comunitaria implica un diálogo abierto y requiere la inducción y
promoción de ese diálogo por parte de los interventores externos, no
simplemente el ofrecimiento de construir obras que estimulen los símbolos de
estatus (como parques vistosos o edificaciones llamativas, atrayentes o que
deleiten), sino más bien la búsqueda de las necesidades reales más allá de las
puntuales, es decir aquellas de percepción inmediatista e individual.
Se
busca con la participación, el diálogo entre lo externo y lo interno, de
sintetizar los elementos claves que permitan el mejoramiento de la calidad de
vida colectiva, que promuevan el ‘bien vivir’, es decir las intervenciones y
diseños que permitan o promuevan la superación de las carencias y la
satisfacción de las necesidades respetando tanto las libertades y derechos
individuales, o familiares, como las condiciones del medio y la protección o
recreación del ambiente. Todo esto en condiciones de ambiente urbano, de
hábitat esencialmente humano, esencialmente familiar, que toma en cuenta las
condiciones económico/sociales, culturales y demográficas, lo que incluye una
perspectiva que comprende y circunscribe las diferencias por grupos de edad, o
tipos de población según género y capacidades relativas, o vulnerabilidades
asociadas a la demografía o la discapacidad física propia de ciertas edades o
padecimientos.
Para
lograrlo los responsables esencialmente
son los funcionarios o consultores externos, dirigentes políticos y
tomadores de decisiones del municipio y la institución, que promueven la
intervención para el mejoramiento de las condiciones de vida locales. Pero no
lo lograrán sin la activa participación de las familias, los vecinos locales
y sus organizaciones, que están mediadas por las dirigencias y las
practicas usuales de esas dirigencias, tanto en relación con los vecinos que
los convierten en dirigentes comunales, como con los agentes externos que los
respalda; agentes externos que también pueden ser vecinos del municipio o del
barrio, pero actuando en sus roles profesionales o funcionarios, no en tanto
que ‘vecinos’.
El
impulso del diálogo comunitario implica por tanto un conocimiento mínimo
inicial de las condiciones propias del medio que se intervendrá, el barrio o la
zona que reúne un conjunto de comunidades o barrios (que pueden tener
características económicas, sociales culturales y demográficas distintas),
conocimiento mínimo que permita planificar las formas de aproximación y las
maneras de generar un inicio dialogal eficiente. De lo contrario, el proceso
puede alargarse innecesariamente y entorpecer la dinámica y sus tiempos de
cumplimiento, pero a la vez, dados los límites y fechas de finalización de los
proyectos, puede como alternativa reducir el objetivo del ‘diseño
participativo’ y sustituirlo por un diseño profesional convencional con un
remedo de participación que se reduce a unas pocas y poco concurridas
conversaciones, con escaso diseño de las mismas, o la aplicación de algunas
técnicas repetitivas que no conducen a diálogo alguno, sino que nada más
provocan la presencia de algunos vecinos en tareas más bien lúdicas y no
dialogales.
El
diseño participativo comunitario requiere de un diseño del proceso partiendo de
diagnósticos preliminares que permitan conocer algunas características del
sitio y de la población, no solo de las listas de necesidades o requerimiento o
sueños de los vecinos, sino de las condiciones y estructuración de sus
organizaciones y sus liderazgos, aparte de las condiciones socio económicas y
culturales más evidentes. A partir de ahí, se inicia el diseño técnico de la
aproximación de la comunidad y con ello el diálogo que lleve al diseño
propiamente comunitario, el que reúne a los vecinos organizados que
conjuntamente con los técnicos y guiados por los técnicos, sintetizan sus
necesidades en sus diversas escalas y contextos, las que sirven de guía para
las propuestas técnicas de diseño espacial y edilicio, es decir los productos finales: los planes territoriales
de diversas escalas y las obras
materiales.
Se debe partir de una clara definición del
territorio y establecer si hay articulación entre las escalas de las ‘zonas’
y sus componentes comunitarios, analizar
el conjunto de la población en términos económicos y sociales en forma mínima y
a partir de sus procesos de conformación como comunidad y barriada (o conjuntos
habitacionales) y localizarlos en sus sitios en tres dimensiones (con curvas de
nivel) y enfocar las condiciones geográficas y climáticas en que se localizan,
incluyendo en ello una valoración de su vulnerabilidad relativa y las
relaciones entre lo residencial y lo geográfico, así como entre lo residencial
y lo laboral.
Más
allá de afectar el espacio privado con aspectos como las condiciones de
seguridad y protección frente a desastres, el diseño participativo comunitario
se centra en el disfrute y disponibilidad del espacio público, el de propiedad
comunitaria, estatal o municipal que se requiere o se desea que sea utilizado
por los vecinos de la proximidad, pero que no es solo de su responsabilidad
sino más bien de la responsabilidad de los Gobiernos Locales, que por
definición constitucional son los responsables de sus jurisdicciones
territoriales y las condiciones ambientales propias de su territorio.
Así,
el diseño participativo es esencialmente un aspecto relativo al espacio público
y requiere necesariamente de la intervención conjunta del Gobierno Local y la
Organización Comunal, por lo que la eficiencia y el éxito de ese dialogo
necesario tiene como condicionante indispensable las características usuales de la relación dirigencia
local/funcionarios externos y es primordial su conocimiento por los
responsables de su promoción, que como se ha indicado son fundamentalmente los
actores externos al barrio.
2.
Participación
comunitaria en el diseño de proyectos de desarrollo
La
incorporación de la participación comunitaria en proyectos de intervención,
ordenamiento del territorio y diseño urbano solo tiene esperanza de
éxito cuando estos parten de un aprendizaje de los mecanismos de comunicación y
dirección existentes en las comunidades donde se trabajará,
incluso cuando a simple vista parece que no hubiera mayor cohesión u
organización pues no la hay de manera expresa, manifiesta.
La aproximación no puede limitarse al contacto con el dirigente formal, sino que debe
explorar las diversas formas organizaciones no estructuradas o cuasi
espontáneas, derivadas de procesos propios de cada sitio y el proceso de su
formación.
Un
barrio que nace estable y por procedimientos legales formales,
no presenta normalmente una organización fuerte, defensiva o agresiva, pero
ello no implica que haya ausencia total de liderazgos o capacidad local para su
promover su ulterior desarrollo. En las comunidades siempre se encuentran
formadores de opinión, o personalidades locales, de los que podría partir el
proceso de
construcción local de estructuras hacia la autogestión o la
cogestión, al que se integren,
cada vez más, múltiples formas de organización y vecinos de toda
índole, incluyendo la niñez y juventud, pero también a las personas adultas
mayores.
En
los barrios donde todavía no hay ni siquiera una completa legitimación, el
avance relativo de la percepción comunitaria es mucho menor y las actitudes
organizativas son básicamente defensivas o agresivas, pero poco constructivas.
En condiciones de crisis permanente el surgimiento y consolidación de fuertes
personalidades o 'patrones externos' es propicia, en detrimento de la
democracia interna y la expresión comunitaria.
Comunidades de más reciente formación sufren con más énfasis los
impactos externos y en ellas se puede observar más claramente la naturaleza y
profundidad del contexto regional y la política social, al margen de cuál sea
el modelo político aplicado por la administración vigente.
La
organización comunal pasa normalmente por diversos momentos: impulsa la
ocupación (o la compra) de tierras,
consolida temporalmente su situación e inicia un proceso de adaptación a la
vida colectiva a partir de familias que no se conocían, o aunque se conocían,
no vivían juntas ni compartían un espacio común, tanto privado como público.
Luego
surgen diversidad de posibilidades: se alía al Gobierno de
turno, sufre rupturas internas, sobrevive o sucumbe a un cambio de Gobierno,
recrea nuevas formas de organización, establece contactos con ONGs, recibe apoyo y
se consolida o legitima, como , por ejemplo, al
formar una asociación sin fines de lucro, o
Comité Específico
reconocido por la Asociación de Desarrollo Integral (oficial),
el municipio
u otras instituciones; es criticado el
liderazgo inicial por nuevos grupos que surgen en el mismo
sitio, pierde su respaldo gubernamental, es abandonado por algunos de sus
fundadores, establece nuevos contactos externos, prepara propuestas o
simplemente desaparece desmotivado por la falta de respaldo de los
vecinos, pero, siempre es viable y
probable que de nuevo surjan.
El
paso de una condición a otra en lo organizativo, puede ser crítico para la
marcha de proyectos de desarrollo, en particular los que intervienen el territorio
y tienen relación con la consolidación de la comunidad, o sus espacios
públicos, recreativos o comunitarios.
El
inicio de un proyecto con interlocutores que pasan por una etapa más bien
defensiva o de confrontación reivindicativa, se enfrenta a equívocos y
contrastes desde la dirigencia local que no encuentra con facilidad los
elementos objetivos para depositar confianza y credibilidad en las propuestas
externas. Pero la desconfianza no es exclusiva de estas etapas pues también
puede presentarse por otras razones como el momento político (si se está en
períodos electorales, o hay conflictos entre grupos políticos al interior del
barrio), o las experiencias previas del proceso de construcción del barrio: si
hubo procesos frustrantes o falsas promesas o proyectos fracasados, aunque el
barrio esté consolidado y tenga muchos años, se pueden encontrar grupos
desconfiados, a la expectativa o con una falta de disposición a recibir a los
agentes externos, empresas o consultores de gobierno o municipios.
El
trabajo implicará un largo proceso de búsqueda de condiciones como:
credibilidad, cercanía, conocimiento mutuo, explicación de propuestas y
muestras objetivas y palpables de la intencionalidad real. No es sino después
de una tal etapa que se puede esperar una respuesta en términos de propuestas y
compromisos que progresivamente pueden profundizarse.
Así, en
proyectos muy cortos o que requieren
de una participación conjunta inmediata, es más difícil alcanzar niveles más altos de participación, los que se
dan con pocas personas o con algún grupo organizado vinculado a liderazgos
fuertes y difícilmente se logra una amplia participación del conjunto de los
habitantes del barrio o comunidad.
El
contexto general e institucional de la participación comunitaria en Costa Rica,
desde finales de los años 1960s, lo constituyen las Asociaciones de Desarrollo
Integral, que se rigen por una legislación específica desde la década de los
años 1960s. Desde 1967 la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad
(DINADECO) fue la institución estatal responsable de impulsar y controlar la
creación de organizaciones comunales y promover la formación de líderes o
dirigentes en una jurisdicción menor que el Municipio. En pocos años se
inscribieron centenares de Asociaciones de Desarrollo Integral (ADI),
Asociaciones Específicas (ADE) y Comités de Desarrollo Comunal (CDC). Con el
paso de las décadas han surgido muy diversos tipos de organizaciones, pero la
legislación sigue privilegiando las formales, es decir las ADIs, cuya práctica
generalizó una estructura burocrática tradicional que aparece como lo normal.
La
típica directiva de siete miembros, que requieren quórum de cuatro, y cuyas
funciones se desdibujan en la vida cotidiana (aunque se puedan recitar de
memoria), no solo no conduce necesariamente al desarrollo orgánico de la
comunidad, sino que las más de las veces, impone un número y una forma
burocratizada y cosificada de acción que choca con la posibilidad concreta del
"vecino promedio" con disponibilidad de ánimo para contribuir al
desarrollo comunitario. Los llamados 'presidentes' o 'coordinadores' usualmente
ni presiden ni coordinan, se limitan a tomar las decisiones por sí y ante sí y
a realizar gestiones a nombre de la comunidad, aun
cuando en numerosas ocasiones éstas son totalmente desconocidas por los
vecinos.
Los
dirigentes no acceden a sus puestos por tener más ingreso o educación formal,
pero si son importantes algunos elementos relacionados con esta última, como la
facilidad de palabra o el escribir con más facilidad cartas y peticiones. Un
aspecto común a los dirigentes, no obstante toda su experiencia, es usualmente
la poca información sobre recursos externos de carácter institucional, la
función y responsabilidades del Municipio o el rol de organismos no gubernamentales
y proyectos desde fundaciones, así como el tener un conocimiento
muy esquemático y pobre del alcance potencial de la participación institucional
en los barrios
y, particularmente, de cómo acceder a ella en alguna forma distinta
a la típica relación patrón-cliente.
La
principal dificultad para profundizar la labor del dirigente local ha sido la
imposibilidad de dedicar el tiempo que estas tareas consumen y la importancia
de la permanencia en el barrio. El contacto constante con los vecinos facilita
la comunicación y discusión más o menos informal de asuntos comunitarios y
fortalece a las dirigencias. El trabajo productivo localizado en la comunidad,
tan común en los barrios, crea condiciones no solo localizacionales sino de
disciplina, conocimientos y responsabilidades que favorece la realización de
tareas de dirigencia, especialmente entre las mujeres, las que muchas veces son
las que asumen gran parte de las tareas comunales, particularmente en los
barrios más pobres o menos consolidados y más necesitados de intervenciones
externas para su conformación formal.
El hecho
de que se realice un trabajo por cuenta propia, especialmente entre las
mujeres, en actividades como comercio local, además implica mayor flexibilidad, dentro de
la presión laboral permanente, y la posibilidad de la colaboración de niños y
jóvenes (especialmente si también son mujeres) en la doble tarea productiva de
la casa y la de dirigentes comunitarias.
Los
problemas comunales aparecen bajo su forma estereotipada y se constituyen
en "comunales" porque así son definidos por vecinos ante instancias u
organismos externos al barrio. Pero
tienden a ser aspectos muy puntuales y localizados en sitios muy
reducidos: los que están a la vista y afectan directamente a quien los expresa
(el vecino de la plaza, de la acequia o del basurero; el que sufrió una
agresión o teme caminar por el parque o llevar su familia por la acera o
caminar de noche), pero hay poca capacidad de elaborar espontáneamente una
comprensión del conjunto de la comunidad y más aún de su espacialidad y su
historia.
La
decodificación de las soluciones-estereotipo que aparecen como 'necesidades'
cuestiona la individualización y segmentación de 'la pobreza', la
vulnerabilidad o los faltantes del barrio, pues al indagar sobre la índole
particular de las necesidades (percibidas desde el individuo) lo que se
encuentra es una integración en la comunidad que se estructura en términos
territoriales, históricos y sociales. En su defecto, las deficiencias
perceptivas hacen que no se construya el
barrio como concepto y se repitan las “soluciones” puntuales. Así, se
mezclan puntualmente deficiencias del estado físico de una acera, o un río, o
una calle con los problemas de seguridad, o de empleo y mercado laboral que se
entrelazan con la necesidad de aprendizaje o ‘falta de educación’, sin
más. Observadores externos o
interventores que se quedan en ese tipo de percepción puntual ofrecerán
“soluciones” también de carácter puntual: en obras específicas que a veces se
limitan al mobiliario urbano estereotipado, básico, sin más.
La
decodificación de las necesidades puntuales y su articulación como procesos
sociales, históricos o culturales, así como económicos o políticos (en la
escala comunal, municipal o regional) permitirá valorar propuestas de
carácter comprensivo y obras físicas que respondan a procesos integradores
o políticas de escala local o cantonal. Al hacerse perceptible en lo inmediato
para los vecinos y dirigentes, ese conjunto de procesos más allá de sus
percepciones individuales, las propuestas no podrían ser tan solo soluciones
estereotipo o construcciones de obra puntuales, o peor aún, como a menudo
sucede, convertirse en subsidio directo a las familias paupérrimas de la
comunidad y obras de carácter clientelista, sin más.
La
búsqueda de la participación comunitaria no ha sido una práctica común, aún
entre los agentes externos que lo pretenden en sus declaraciones. En pocos
casos se ha intentado descubrir los ejes de movilización comunitaria, pero
también en esos casos cuando se encuentran los ejes de movilización que desatan
el potencial local, el propio agente se ve superado por la respuesta
comunitaria y provoca una nueva expectativa frustrada y frustrante para la
iniciativa local.
La
posibilidad de movilizar recursos comunitarios se ha enfrentado a líneas de
mando y formas de tomar decisiones claramente verticales, pero a la vez con
rupturas y desvinculaciones entre lo local, lo regional y lo nacional. Es así
que cada institución o municipalidad (e incluso cada departamento al interior
de un municipio o una institución pública) mantiene contactos o programas de
desarrollo en forma independiente y los agentes locales, empresariales, de ONGs
o municipales (externos a las comunidades) no tienen capacidad de decisión o
recursos suficientes.
La
coordinación regional o interinstitucional e intermunicipal (y también entre
departamentos técnicos y administrativos de un municipio) aparece como práctica
de oficina y cada quien responde a su propia línea de mando, mientras que la
coordinación local de escala comunitaria es casi nula. En este nivel, incluso
se carece de la información mínima sobre programas paralelos, el número o
importancia de las instituciones que actúan o el poder real de clientes locales
de patrones localizados en los centros de poder nacional (alcaldes, diputados,
organismos multilaterales, etc.).
La
presencia de instituciones que expresamente 'promueven' la organización no
aparece como un punto clave de cambio, a pesar de que debería ser el punto de
partida. Ello enfatiza el rol más bien formalizado de tales instituciones, de
escasa o nula representación e impacto en la cotidianeidad. La presencia de
ONGs, agencias externas y promotores de proyectos para-institucionales, sí
ha sido un punto clave de cambio en la acción comunitaria, pero mantiene
prácticas locales poco participativas.
En un
proyecto originado en organizaciones externas o de instituciones de gobierno y
municipios, es muy probable que se desarrollen formas de legitimidad en el
barrio que dependen de la relación entre el dirigente local y los agentes
externos, pues es el contacto externo el que permite al dirigente adquirir
apoyo y es funcional, al proyecto, que la legitimidad radique precisamente en
la labor material alcanzada.
Contrariamente,
para poder darle soporte a prácticas autogestionarias, participativas y
transparentes, ese tipo de legitimidad derivada del exterior debe evitarse. Es
común a la intervención gubernamental el nombramiento de representantes en los
sitios, cuya legitimidad proviene exclusivamente por aparecer como
representante del gobierno en el sitio, incluso cuando ello no sea
necesariamente algo que en realidad conlleve un poder particular. Este tipo de
legitimidad no es fácil de evadir desde proyectos de gobierno, pero es
contradictoria con el impulso de la democracia local.
De ahí
que el poder local desde el gobierno local sea un elemento más que
institucional, uno de carácter esencial para promover la participación sin la
lejanía de un Estado Nacional y sin lo etéreo de organismos no gubernamentales,
pero más bien, con la presencia sólida y local de personas vivas (alcaldes,
funcionarios locales, vecinos que son dirigentes o síndicos y regidores), que
facilitan la adquisición de confianza y la posibilidad de generar los diálogos
múltiples, en particular los llamados ‘diálogos de ignorancias’, como
contrapartida de las iniciativas directivas desde el funcionario hacia el
vecino.
Un
proyecto hacia el desarrollo integral de base local deberá crear condiciones y
promover prácticas de sus funcionarios que conlleven una legitimidad distinta,
que corresponda con participación comunitaria creciente y se base en la
motivación que potencia el recurso local y la organización comunitaria. Crear
múltiples actividades que fortalecen las destrezas de mayor utilidad al
desarrollo de dirigentes representativas y hacer transparente la existencia de
otras formas de legitimidad para facilitar su superación crítica, es la tarea
de un proyecto institucional de desarrollo.
El
objetivo básico es la generación de actividades y tareas conjuntas, pero a la
vez, la propuesta técnica que se le ofrece a la comunidad y sus dirigencias,
como una respuesta inmediata de la conceptualización y generalización de las
múltiples percepciones individuales: desde sueños a necesidades; desde
problemas y carencias hasta soluciones puntuales, espontáneas o ingenuas, es
decir aquellas carentes de un contexto histórico y social que trascienda lo
puntual y lo individual.
3.
Las
comunidades y los liderazgos:
Formas de organización y participación real
Normalmente,
los problemas comunales aparecen bajo su forma estereotipada, como asuntos
molestos para un vecino o una familia, algo que incomoda el uso de su espacio
privado o el espacio público adyacente a su privado. Así, solo se constituyen
en "comunales" porque algunas personas locales o funcionarios
externos lo identifican y generalizan la posibilidad de su existencia, el
típico: ‘sí, no solo a usted le pasa, es
algo común’. Es decir lo expresan de manera colectiva y no como algo que
perjudica nada más a un vecino y lo hacen también ante
instancias u organismos externos.
Los
cambios de comité o la emergencia de nuevos comités suceden como hechos
fortuitos y no como procesos enraizados con profundidad en la vida comunitaria.
No es que sean realmente hechos fortuitos, sino que así aparecen dado que los
vecinos están poco involucrados en las disputas o modificaciones de los
comités.
Las
relaciones que se tienen con el Estado pueden ser de subordinación, autodefensa, oposición organizada y negociación,
pero que también puede surgir una propuesta
propia que se pone en práctica por autoconstrucción más o menos espontánea.
Las tácticas utilizadas (y que a veces no son completamente conscientes o
transparentes para todos los miembros del comité y menos de la comunidad),
pueden variar desde el clientelismo
hasta las posiciones más radicalizadas, incluyendo actitudes defensivas y
combinando las propuestas legales con la creación de condiciones de hecho o
extra-legales, o abiertamente ilegales, que implican la confrontación en la
negociación.
Para
efectos de la intervención externa en el desarrollo de proyectos, en particular
aquellos que afectan muy directamente la vida comunitaria, como la elaboración
de planes maestros, planes reguladores y obras de infraestructura (de
transporte, recreativa, educativa, de seguridad, etc.), la presencia de los
liderazgos comunitarios son esenciales, y dependiendo de la actitud que asuman
y de cómo orienten a sus vecinos, así se marcan las posibilidades de éxito de
alguna actividad preestablecida como ‘participativa’.
Diversos
actores e investigadores han intentado clasificar algunos tipos dentro de la
inmensa gama de posibles actitudes o recepción de parte de los líderes locales
y comunales. Entre los muy diversos
tipos y clasificaciones una propuesta muy utilizada es la que plantea que hay 4
grandes grupos en que comúnmente se pueden ubicar los dirigentes locales: 'autoritarios', 'posicionales',
'representativos' y 'tradicionales'.
Las
categorías son útiles para derivar de ahí formas de intervención, de
comunicación, hacer solicitudes o propuestas y definir pautas de trabajo según
predomine más una u otra, de manera que se incentiven las dirigencias más
cercanas al tipo 'representativo', cuyas características son básicas para
impulsar proyectos de desarrollo con base local autogestionaria o de carácter ‘participativo comunitario’, incluyendo
por supuesto los que implican definir el futuro del barrio, como los planes
maestros y en particular los que implican que ‘el barrio’ defienda sus
propuestas o respalde a los funcionarios municipales y políticos o técnicos que
las impulsen.
Dirigentes 'representativos'
son electos de alguna manera, en muchos casos mediante democracia formal. Los dirigentes 'tradicionales' son quienes adquieren sus puestos por adscripción o
relaciones afectivas (familiares, figuras de amplio respeto, personas de larga
experiencia, etc.).
Lo común es que se encuentre que dependiendo de
estas cuatro diversas categorías, los dirigentes buscan la movilización y
amplio apoyo comunitario de manera diferenciada. Los 'autoritarios' prácticamente no buscan ese apoyo en sus
actividades; los 'posicionales' y 'tradicionales' varían mucho, pero en
general no requieren más que de un bajo apoyo local para continuar por largos
períodos en sus posiciones. Los 'representativos'
basan su liderazgo principalmente en su
constante y muy intensa búsqueda de apoyo, o al menos por una actitud que, en
forma moderada pero explícita, busca su legitimidad en el propio barrio y sus
propias tareas comunitarias de carácter más bien altruista y en busca del
desarrollo.
Los dirigentes 'autoritarios' son aquellos que han sido auto-nombrados o electos
en procesos poco participativos o seudo-elecciones y derivan soporte mediante
contactos de alto nivel que utilizan su influencia para nombrar sus allegados.
Dirigentes 'posicionales',
son quienes derivan su legitimidad de sus contactos externos al barrio o más
bien que son nombrados por alguna organización supra-local. Este soporte
externo es percibido desde la comunidad como útil y por tanto aceptan la
nominación. No se trata de un personaje impuesto o auto-nombrado, pero sus
contactos constituyen base importante para su aceptación comunitaria.
Obviamente entre esta categoría y la anterior las diferencias son difíciles de
percibir en casos concretos, pues las condiciones de la legitimidad cambian de
una etapa a otra y el nombramiento por parte de una organización comunitaria
externa puede derivar del reconocimiento que la persona haya alcanzado por su
labor previa.
Este
tipo de clasificación, que no es rígida ni única, es útil como punto de partida
para desarrollar una perspectiva externa, desde los consultores o
interventores, desde los municipios o las organizaciones no gubernamentales, de
manera que puedan tener una idea simplificada de con quienes deben tratar y a
quienes se van a encontrar en los barrios y cuál puede ser una manera
particular de abordar los temas frente a los vecinos y en relación con los
liderazgos locales.
Aparte
de las diversas formas de legitimación de los dirigentes en los barrios, un
aspecto notable que se encuentra de muy diversos barrios, pero sobre todo en
los grupos de menor ingreso y más necesidades, es el inmenso papel que tienen
las mujeres, en todos los barrios. No solo como grupo base de apoyo, sino
también en la conducción de los comités y la formulación certera de los
problemas, más allá de los estereotipos.
Más allá
de los comités locales en cada comunidad en que constituyen una inmensa mayoría,
las mujeres en varias ocasiones se encontraron realizando tareas simultáneas
como presidentes o coordinadores de un comité particular (por ejemplo, el
'comité de mujeres') y formando parte de otro, pero simultáneamente, ejerciendo
algún trabajo en la comunidad que la ponía en el centro de la información (en
un pulpería, por ejemplo), todo sumando a su condición de esposa de otro
dirigente de otro comité, sobre el que a menudo tenía una influencia muy
apreciable.
Siendo que
estas comunidades cuentan usualmente con una amplio porcentaje de hogares
‘jefeados’ por mujeres no es extraño, sino todo lo contrario es muy común, que
muchas mujeres intervengan y dirijan grupos, actividades y organizaciones
comunitarias de todo tipo: lo mismo microempresas que comités pro-vivienda, o
comités de deportes y de seguridad o salud y escolares, a la vez que tratan de
obtener ingresos en comercio minorista en la ventana de sus casitas y atienden
a sus hijos y el mantenimiento de la familia y la vivienda.
4.
Los
interventores en la comunidad:
Participación
de los técnicos o funcionarios externos.
Uno de
los aspectos claves en la forma que asume la práctica colectiva comunitaria es
la presencia de múltiples agentes externos, incluyendo aquellos que aparecen
como miembros plenos de comités y los que pretenden con la llamada ‘metodología
participativa’ inscribirse en términos de igualdad con los vecinos "como
un poblador más" de la comunidad.
La
presencia de agentes externos, dependiendo su origen, su interés y los recursos
que sea capaz de movilizar, incide de manera positiva en el mejoramiento de la
calidad de la vida de la comunidad como un todo, aunque no necesariamente en su
capacidad de respuesta autónoma frente a las carencias cotidianas. La
orientación general de muchos agentes es precisamente el mejoramiento local,
pero el impacto no siempre es el declarado o esperado, y de paso son
observables, en la historia de los barrios del Proyecto, formas de intervención
que limitan la capacidad local y dejan poca obra material, servicios o recursos
a la comunidad.
Algunos autores, durante décadas, han analizado una variedad de relaciones
externo/interno (especialmente en relación con agentes institucionales del
Estado, desde ministerios hasta municipios) que se han observado en una amplia
revisión de experiencias de muy diversos países y se ha llegado a una
conclusión más o menos consensuada: una clasificación de cuatro formas típicas:
A: patrón-cliente,
B: rutinización,
C: cooptación-incorporación y, finalmente el que menos se observa,
D: autonomía-independencia.
La
primera de las formas, la relación patrón-cliente se identifica con
cuatro características: 1. son relaciones informales y no de tipo legal, 2.
incluyen compromisos de tipo personal, de relaciones directas 'cara a
cara', 3. se da entre personajes de status
desiguales, 4. se dan en prolongados períodos de tiempo.
La
segunda, la rutinización se describe como una integración que agencias de
gobierno logran cuando los dirigentes son reconocidos e institucionalizados con
el objeto de permitirse conseguir sus objetivos en forma eficiente.
La
tercera, la cooptación-incorporación implica la afiliación de dirigentes
locales con organizaciones locales, de manera que están sujetos a su ortodoxia,
principios disciplinarios, procedimientos y deberes. De tal forma, la
afiliación a grandes e influyentes partidos puede percibirse como una manera de
alcanzar éxito en el planteamiento de demandas a las instituciones regionales o
nacionales, de la misma forma que la cercanía relativa con un Alcalde municipal
que se reelige.
La
cuarta forma, la denominada autonomía o independencia indica una
respuesta de los líderes a las necesidades locales sin vinculaciones que los
condicionen; más bien como una expresión de la percepción y voluntad de los
vecinos que intervienen y sus dirigencias, las que se asumen como miembros
activos y decisorios de lo que se haga o no en su vecindario y luchan o
presionan para que las acciones municipales o institucionales se orienten de
acuerdo a sus propuestas o con base en los compromisos y acuerdos alcanzados
con los funcionarios o representantes políticos locales o regionales.
Esta última
puede ser una de las formas más difíciles de relación, pero es a la vez la que
más permite sustentar las propuestas y
tener un respaldo local genuino, así
como una comprensión más clara, de parte de los vecinos, de las propuestas
técnicas sobre ordenamiento territorial, planeación urbana o construcción de
obras locales esenciales, o simplemente el tipo y localización del mobiliario
urbano requerido y faltante.
Estas
cuatro formas de relación con el Estado o sus funcionarios también podrían
encontrarse en relación con otros agentes, como los de ONGs o agencias
internacionales de muy diverso tipo o federaciones de municipios. En todo caso,
es difícil encontrar casos individuales que ejemplifiquen una de las cuatro
formas, sin que aparezcan aspectos o momentos en que se actúa distinto, con
mayor cercanía a otra de los tipos que se describieron. La conformación
compleja de los comités locales y la existencia de varios en cada sitio hace
que dentro de un mismo comité puedan encontrarse variedad de actitudes. Más
aún, la competencia entre grupos dentro de un mismo barrio puede llevar a la
modificación de actitudes y a la ruptura de relaciones (como la cooptación o la rutinización) con el objeto de no perder el apoyo local y no
desaparecer como dirigentes.
Además,
las actitudes desde el nexo externo pueden promover también una variedad de
opciones, que correspondan a diversos momentos o coyunturas. Es típico el
cambio de actitud en los dirigentes políticos regionales, según sea que se
encuentren en el gobierno o en la oposición, o según sea que esté empezando el
gobierno o se llegue al período electoral interno al partido o las elecciones
nacionales y de las alcaldías o las municipalidades completas (como las
recientes, que incluyeron Regidores y Síndicos, además de Alcaldes y vice-alcaldes). Estos cambios de actitud
encontraran también cambios en los interlocutores del barrio, que en unos casos
sabrán adaptarse y en otros sentirán que son abandonados o traicionados por sus
contactos externos de la institución, el municipio, o el partido.
Para
promover las formas de intervención externa que incentiven la participación y
para darle una forma más sintética e instrumental al proceso, diversidad de
programas han ido desarrollando una serie de recomendaciones técnicas, que se
plantean de forma negativa, es decir cuáles son errores comunes y contraproducente,
a tomar en cuenta:
•
Improvisación: se
falla en planificar el proceso y en explicarlo a la gente, y se “queda corto”;
los métodos deben ser seleccionados en función de un objetivo claro; eso pasa
cuando se reparten boletas sin revisar con detalle y sin vincularse a otras
formas de obtener información, o cuando se redactan preguntas sin que antes
haya una clara definición de objetivos específicos o el ‘para qué’ se busca
obtener esa información. En la lista de
preguntas que se hacen a los vecinos deben tenerse previstos los posibles
resultados y cómo influirán en el diseño urbano, arquitectura paisajista o de
planes maestros y tareas comunitarias de mediano plazo.
•
Superficialidad: se
recolectan pocos datos, sin cruzar los métodos para profundizar y “triangular”
las fuentes; esto es esencial: la
información de cada evento debe evaluarse y vincularse una pregunta con una
observación y entre preguntas para la ‘triangulación’… hay información que puede darte un vecino que no es compartida por otro, y
por eso asistencias muy pequeñas (como cuando llegan solo cinco o seis vecinos)
pueden llevar a tener una percepción sesgada de qué quieren o necesitan los
vecinos en general, y no nada más las ideas de algunos pocos que llegaron.
•
Premura: se
corre hacia las conclusiones, omitiendo de profundizar aspectos poco claros e
inexplicados; aquí es importante el tener un plan general, no solo una
descripción del proceso de reuniones, sino qué se quiere obtener en cada
reunión y con qué población, sin correr de un lado para otro o conversar al
rápido para nada más justificar lo que ya uno, como diseñador o técnico en
arquitectura, tiene definido que propondrá.
•
Exclusión: se
omite de integrar al proceso ciertos miembros de la comunidad, generalmente los
más marginados; esto es clave para efectos de la invitación a eventos, o si no
hay respuesta, pues buscar otras técnicas, como visitar las casas y preguntar
directamente en las puertas a los que estén en casa, por ejemplo, para
verificar que algo que se percibe es generalizado… no excluir por falta de
asistencia o falta de motivación o premura es esencial
•
Imposición: se
abandona la actitud de facilitador en algún momento del proceso y se imponen
ideas, dejando de escuchar y aprender: lo
dicho, no hay que caer en la idea que ya lo tenemos todo resuelto con
solo pasar frente a la plaza o por la calle del barrio, y simplemente poner a los
niños a jugar mientras observamos el entorno y ya con ideas preconcebidas.
Obviamente el ojo del arquitecto y planificador estará presente con solo
llegar, pero si bien, para efectos de una propuesta de parque eso puede
predominar y no ser tan malo, para los efectos de un plan maestro es
absolutamente fatal
•
Manipulación: el
proceso participativo se lleva a cabo sólo para satisfacer las necesidades de
los técnicos o de algunos líderes que manipulan el proceso para confortar “sus”
propuestas; bueno, evidentemente esa no es la intención de la municipalidad ni
de las empresas contratadas, pero puede llegar a predominar si tan solo se
queda la participación en los juegos con los niños y se hacen pocas actividades
en profundidad con los adultos, los jóvenes, los grupos organizados de diversa
índole y con distintas perspectivas, incluyendo diversas posición políticas o
pertenencias a partidos contrarios.
5.Formas
de comunicación y la presencia física en el barrio
La comunicación y la información son
elementos esenciales del diseño colectivo pues articular agentes externos con
grupos comunitarios implica desarrollar toda una gama de procedimientos
dialogales en poco tiempo y con el máximo intercambio de información:
A.
Por un lado los técnicos y profesionales
externos requieren una rápida percepción de las condiciones en el territorio
(la comunidad, la zona), particularmente la relativa actividad y formas
estructurales de organización así como los tipos de liderazgos y roles de los
vecinos de frente a una oferta externa.
B.
Por otra parte, los vecinos requieren de
recibir una información clara, precisa y verdadera de las intenciones, las
limitaciones y los roles de los agentes externos, quienes llegan con poco
tiempo y requieren cumplir contratos frente a una comunidad que tiene
necesidades pero no tiene prisa en ofrecer sus conocimientos o por el
contrario, tiene mucha desconfianza y frustración.
La identificación de dirigentes y roles
vecinales positivos para la comunicación externo/interna, pero sin consolidar
funciones ‘posicionales’ es esencial, pero más aún la identificación de
estructuras comunitarias funcionales: aquellas que ya están organizadas y tienen experiencia en expresar o sintetizar
necesidades y expectativas colectivas (no solamente “problemas” puntuales).
La introducción en la comunidad debe
diseñarse como una inducción a los proyectos y como una invitación a asumirlos
como suyos, por lo tanto debe ser expresada en forma accesible, corta y a la
vez veraz, sin dejar ideas que vayan más allá de los límites de los contratos y
sin caer en las consabidas promesas o expresiones ambiguas para ganar adeptos.
Las comunidades no están ahí disponibles
esperando a que lleguen los agentes externos, hay que ir a buscar a los vecinos
en sus sitios de residencia y a los dirigentes en los sitios de reunión,
adaptarse a sus horarios y buscar una comunicación fluida, permanente en dos
vías, no solo como una forma de extracción de información o tratando a los
vecinos como personas adultas, inteligentes
y con conocimiento de sus propias vidas, no tratándolos como a niños sin
información que se contentan con juegos pueriles.
La comunicación, sin embargo, puede y debe
ser liviana y dosificada, pero a la vez puede mezclarse con momentos
recreativos y de liberar tensiones, con actividades más bien de mutuo
conocimiento y para romper los límites preestablecidos, aplicando técnicas (de
las múltiples que se han inventado) que permitan motivar y promover el trabajo
colectivo y motiven a la participación y la emisión de opiniones o expresar
sensaciones y percepciones.
El uso de medios gráficos y videos o mapas
y fotografías de gran formato es algo que permite sintetizar la descripción de
propuestas y presentarles a los vecinos una perspectiva de su propio barrio
como conjunto, como territorio, más allá de la calle frente a la casa y el
basurero en el río que pasa por el patio trasero. Permite tener una percepción
del barrio en el contexto de la ciudad, de la residencia en el contexto del
municipio así como ver, literalmente, los corredores y los conflictos
espaciales y sociales de las comunidades y entre comunidades.
Si bien la comunicación directa y personal
es esencial, si el saludo directo (dando la mano, literalmente) es también
esencial, lo mismo que la conversación informal que permite el mutuo
intercambio de información personal o de experiencias o de ideas y
percepciones, también son esenciales otras formas de comunicación a distancia o
mediante comunicados escritos o vía medios electrónicos.
La vida política y el desarrollo del
comercio mundial o global ha demostrado el inmenso poder de la comunicación a
distancia, tanto que ha cambiado las formas de desarrollar la acción política o
religiosa y las formas más personales e íntimas de relacionarse. Sin el uso de las redes sociales, la
comunicación y la mutua identificación que permiten, hoy se pierden campañas
políticas y se pierden feligresías, pero
a la vez reducir tan solo a ese tipo de comunicación o privilegiarlo demasiado
puede crear distancias negativas y dejar por fuera algo que produce el contacto
personal directo: la confianza y el creer que es posible la acción grupal y
colectiva, la construcción de una identificación de grupo y comunitaria, la
construcción de amistad y no tan solo de contactos en una lista anónima.
El uso de medios de comunicación e
información electrónicos como complemento de la actividad colectiva personal,
directa y en las comunidades es esencial en el Siglo XXI. Es necesario promover
la constitución de grupos de intercambio y conversaciones vía redes sociales y
aprovechar el hecho de que en este país una inmensa mayoría de la población
dispone de los aparatos para poder establecer contacto y se comunica
cotidianamente con sus amistades y familiares por esas relativamente nuevas de
comunicación. Hay que impulsar la
comunicación y general diálogos informales GUIADOS, es decir orientados por los
técnicos para recibir y enviar información, para recibir y enviar propuestas y
para crear grupos en redes más allá de los grupos comunitarios reales, los que
también deben formar grupos cerrados en sus respectivas actividades.
No es fácil tener presencia de muchos
vecinos en una reunión, pero se puede alcanzar una mayor cantidad de ellos si
se diseña una estrategia de comunicación basada en redes sociales que
complemente la presencia de los consultores en las comunidades.
6.
Los gobiernos locales y la planificación urbana: del diseño a la
aplicación
Los dos principales instrumentos relativos
al ordenamiento territorial de que se dispone formalmente son los planes
reguladores cantonales y los relativos al impacto ambiental, ambos impulsados
por decretos ejecutivos y amparados en leyes nacionales como la de
Planificación Nacional y las leyes ambientales. Otros instrumentos son los
planes maestros urbanos/locales y los de manejo de cuenca o los referidos a los
corredores biológicos y zonificación de protección, en sus diversas acepciones,
desde parques nacionales hasta áreas de protección. La legislación sobre
fuentes y causes de agua estipula zonas de protección en sus riberas, dejando
áreas lineales a lo largo de las quebradas y ríos desde su nacimiento hasta la
desembocadura o alrededor de las nacientes.
El
código municipal no contempla ningún articulado específicamente vinculado y que
indique con precisión el proceso y requerimientos de la planificación del uso del suelo y el ordenamiento territorial de su
jurisdicción, sino que se centra más bien en la administración del propio
municipio, sus tareas esenciales se vinculan con acciones relativas a la
población, pero no estipula la necesaria organización de su territorio según
algún principio o modelo de organización –que podría escoger el municipio- ni
le ordena reglamentar en detalle lo correspondiente al territorio, aunque sí
vigilar que se cumplan las leyes vigentes que afecten el uso relativo del
territorio y además, SÍ indica que le
corresponde al Concejo el aprobar los PLANES REGULADORES, sin decir cuál debe
ser el contenido de tales planes o con que orientaciones deben ser realizados o
que criterios y requisitos deben cumplir.
El
código textualmente dice en su artículo 13, donde se indican las atribuciones
del Concejo; en su inciso O: “Dictar las medidas de
ordenamiento urbano”. Así, en esa forma escueta no desarrolla el
detalle o lo condiciona a nada.
En la práctica cotidiana se ha hecho usual la interpretación de
que ahí se establece una potestad que abarcaría la necesidad de que el Concejo
apruebe cualquier medida de ordenamiento urbano, pues es a el Concejo al que se
le asigna la atribución de ‘dictar’ tales medidas, y por supuesto, un
instrumento esencial y por antonomasia de ese tipo de ‘medidas de ordenamiento
urbano’ son los planes reguladores urbanos, y por extensión los que incluyan no
solo la parte urbana, sino también otras áreas del cantón.
Por
la importancia que ello tiene y la ausencia palpable en todos los municipios de
una comprensión detallada de los alcances de los poderes del Concejo, o del
Alcalde, a este respecto, es importante subrayar la necesidad que se avance en
esta materia, de manera que haya un grado de homogeneidad y compatibilidad en
el accionar municipal al respecto, teniendo claramente diferenciadas las
potestades del Concejo y del Alcalde y separando lo que refiere al ordenamiento
territorial básico de la planificación urbana y regional; indicando las
potestades de los Síndicos y Concejos a escala del distrito al respecto, y estableciendo
no solo la potestad, sino la necesidad de que se desarrolle una coordinación
expresa en el territorio entre distritos o entre cantones que cubren regiones
con características similares o con problemas ambientales similares, todo
en relación con la necesaria existencia de planes regionales de ordenamiento
–como se puede desprender del articulado de la ley 4240-.
Cabe
destacar la importancia del Transitorio IV del Código, que indica a los
municipios que pueden aplicar artículos que les permita regular sin tener un plan regulador:
TRANSITORIO
IV.- Las municipalidades que a la fecha no cuenten con un Plan
Regulador, podrán aplicar lo ordenado en los artículos 75 y 76 del Código
Municipal, mientras concluyen la ejecución del Plan, según las áreas urbanas o
los cuadrantes urbanos que haya definido la municipalidad por medio del Concejo
Municipal, por votación de sus dos terceras partes. (Así agregado por ley 7898
de 11 de agosto de 1999, publicado en La Gaceta No. 171 de 2 de setiembre de
1999, p.1)
La
aplicación de este articulado es de especial importancia, pero es notable que
NO se haga real en la inmensa mayoría de los municipios, ni siquiera al
realizar obras urbanas, mejoramiento de barrios o planes maestros urbanos.
Los
artículos 75 y 76 son instrumentos municipales que se pueden aplicar tanto en
los cascos urbanos como en las zonas rurales y de esta forma permitir a los
municipios controlar aspectos como limpieza y contaminación ambiental, entre
otras esenciales para la conservación de la biodiversidad y evitar la
degradación ambiental en general, pero también aspectos como la seguridad y
recreación al aire libre saliéndose de la tradicional ‘plaza’ y revitalizando
parques lineales y zonas verdes o de tránsito peatonal y ciclo vías a lo largo de,
por ejemplo, las riberas de ríos urbanos como los que atraviesan toda el Área
Metropolitana de San José, esencialmente las cuencas del río Virilla y el río
Tiribí.
Un
punto de partida en relación con los planes de base territorial es la
definición general que se hace de plan
regulador, o plan local, partiendo de la propia Ley 4240:
“El Plan Regulador, es el instrumento
de planificación local que define en un conjunto de mapas, planos, reglamentos
y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la
población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos,
facilidades comunales y construcción, conservación y rehabilitación de áreas
urbanas.”
Los
planes reguladores cantonales o distritales se basan en la legislación nacional
y sus características están establecidas mediante decreto por vía de un Manual:
El documento “Manual de Procedimientos
para la Redacción y Elaboración de Planes Reguladores”, que se sustenta en
una propuesta inicial elaborada por la Unidad de Planificación Territorial de
la Dirección de Urbanismo del INVU, en el año 2001, con la finalidad de especificar
vía reglamento un documento para generar los lineamientos, descritos en las
leyes Nº 4240 de Planificación Urbana y N° 7554 Orgánica del Ambiente en su
Capítulo VI, para la elaboración y propuesta de planes reguladores.
La
legislación más reciente condiciona estos planteos mediante el “Reglamento de
la Transición para la Revisión y Aprobación de Planes Reguladores” que permite
la integración de regulaciones ambientales con las propiamente urbanas o
territoriales.
El
Manual de elaboración de Planes
Reguladores (del INVU) destaca no solo la vinculación de la perspectiva
ambiental, aunque parece en algunos momentos reducida a ‘variable’, sino en
especial, la importancia del proceso
participativo, es decir la vinculación de la población en la
elaboración de los planes como un elemento esencial del proceso de
planificación, indicando expresamente que los
grupos técnicos que los elaboren debe especificar una metodología participativa
y que se pueda fiscalizar su utilización por parte de la población misma, es
decir por las organizaciones locales, comunitarias o sectoriales de la sociedad civil.
El
reglamento reconoce la importancia de estudiar cuencas hidrográficas –y
nada más remite a esta unidad geográfica, dejando un vacío relativo a otras
formas de organización natural del territorio-, pero lo reputa como poco
práctico y sugiere que se utilice la división administrativa incorporando
el concepto de cuenca.
El Manual indica sobre la necesaria perspectiva
multidisciplinaria y de equipo que:
‘El proceso de planificación cualquiera
sea su ámbito de intervención, es un proceso complejo e interactivo; en este
sentido tanto el área concreta de estudio, así como su zona de influencia,
están inmersas dentro de una realidad que no se refleja solo en variables
físico-naturales, sino también en las de carácter social, económico, cultural,
político y jurídico, que en conjunto definen patrones formales, culturales,
estructurales y funcionales determinantes.’
Esto
lo que implica es que no se debe simplemente aislar los temas y trabajarlos en
forma independiente, como compartimentos estancos, sino que los planificadores
forman un equipo multidisciplinario para analizar la diversidad temática y
articular un análisis/síntesis de la complejidad, donde se integran desde las
condiciones geológicas y geomorfológicas (incluidos los recursos subterráneos
de todo tipo), hasta las relativas a la cobertura vegetal y la fauna así como,
por supuesto, la intervención dinámica/histórica de los grupos humanos. Se
indica claramente que se deben identificar esos ‘patrones’, de diversa índole,
definidos como conjunto a partir de los análisis más particulares o
sectoriales.
Para
efecto de utilizar el manual como un instrumento de ordenamiento territorial,
ambiental y social (que abarca tanto los planes reguladores como los planes
maestros u otras directrices de ordenamiento del territorio) es importante
tomar en cuenta las recomendaciones de tipo metodológico que se pueden
sintetizar así:
· Plantear el análisis
espacial a partir de las unidades administrativas,
incorporando el concepto de cuenca.
· Visualizar las tendencias que afectarán las
condiciones actuales del área de estudio, particularmente en lo que hace a la
demanda de recursos.
· Identificar factores
limitantes provenientes de perturbaciones
originadas por el ser humano (externalidades
positivas y negativas), por fenómenos naturales o por aquellas características
del ambiente y de la base de recursos que imponen una restricción a los
diversos usos-
· Definir de los problemas y
conflictos detectados, particularmente limitantes y
potencialidades técnicas y ambientales del espacio
geográfico a fin de determinar su condición real actual y su jerarquización.
· Evaluación de los
problemas de acuerdo con los objetivos de planificación y
ordenamiento.
· Identificación y percepción a
través de la participación ciudadana de los problemas y
conflictos y su capacidad de organización e intervención sobre lo urbano
territorial.
· Análisis de la capacidad de
gestión municipal en ordenamiento urbano territorial y la
capacidad de coordinación y cooperación interinstitucional.
· Análisis en profundidad de las variables existentes y sus
componentes, coherentes con el territorio a planificar.
El
manual se extiende hacia diversos aspectos, dentro de los que se hace necesario
subrayar los referidos a los ‘aspectos culturales’ y de cómo en los aspectos
económicos se solicita hace explícito el necesario análisis de procesos productivos no simplemente
apuntar datos estadísticos, pero más bien el análisis de procesos, los que incluyen por supuesto las
condiciones esenciales para la producción en términos de condiciones ambientales
y sociales, así como procesos perturbadores como la degradación de la tierra.
El punto 4 del propósito
del Manual de elaboración de Planes
Reguladores indica expresamente y en forma puntual que:
La integración de la variable ambiental
o de impacto ambiental en el proceso de planificación del uso del suelo, debe
introducir de forma transversal a los tres componentes antes expuestos, que
permitan la incorporación como parte de los mapas base en la fase diagnóstica,
de los mapas de fragilidad ambiental de los espacios geográficos, incluyendo
las limitantes y potencialidades técnicas y ambientales de cada una de las
zonas de fragilidad definidas.
Con
este párrafo se aclara, de una vez por todas, que no es de recibo plantear que
en los mapas de ‘fragilidad ambiental’ está incluido todo, sino que son nada
más una base de análisis territorial para articularlas con todos los demás
componentes; lo que podría parecer obvio, pero
que no se aplica comúnmente.
7.
La
dimensión regional y el plan local
La
concentración en la escala de ‘lo local’ no se refiere específicamente a la
dimensión de lo comunal, sino a una mayor, la de un territorio de varios miles
de kilómetros cuadrados y de algunas decenas de miles de habitantes, lo que
normalmente coincide con uno o varios cantones (municipios) o varios distritos
(de uno o más cantones) que cubren el territorio de una cuenca, valle o zona
costera integrada por procesos productivos y socio culturales de larga data, o
simplemente una zona particular de la ciudad que va adquiriendo su propia
identidad con el paso de las décadas según sea lo que predomine en términos de
población y desarrollo relativo de las actividades básicas, ya sean esta
productivas o residenciales.
Es
a este nivel donde son más claramente observables los procesos de segregación
social y territorial, o urbana, y donde es más evidente la diferenciación en
términos de la renta de la tierra y los costos de las rentas de localización.
La
escala comunitaria (el barrio, el caserío o el poblado, o un grupo de caseríos
a lo largo de una vía rural), no obstante, es necesaria para poder dilucidar el
éxito relativo de las diversas formas de intervención, incluyendo aquellas
originadas en organismos no gubernamentales, instituciones, direcciones
regionales, o los propios municipios, que no pueden ni deberían intentar
modificaciones en patrones y procesos productivos o sociales sin dilucidar la
trama subyacente en esa menor escala territorial que constituye el barrio, pueblo
o la comunidad.
Un
Plan Regional y también un Plan Local, en consecuencia, tienen que identificar
no solo la situación presente y recogida en datos oficiales, como censos y
similares, sino también las tendencias actuales y futuras del cambio (o estancamiento)
en el uso del suelo y transformaciones en el territorio, pues esas escalas son
esenciales cuando se intenta planificar a escala comunitaria, en la pequeñísima
escala de plan maestro. El contexto de lo local es una escala que implica la
identificación de los grandes corredores comerciales, biológicos, energéticos o
industriales y turísticos (que incluyen varios poblados, cantones o
subregiones) y las tendencias del proceso productivo, como conjunto, y sus grandes
nodos estratégicos:
a.
Las grandes carreteras o canales secos del Caribe al Pacífico, la carretera
interamericana, las radiales y autopistas que atraviesan barrios urbanos
densamente pobladas, las costaneras y las trans-fronterizas que tienen densos
sitios de llegada a ciudades y barriadas; las redes de energía y comunicación,
las redes de disposición de desechos sólidos y líquidos, igual que las de
abastecimiento. La trama vial general que se confunde con la ciudad en la
periferia sin que los municipios tengan control alguno legal.
b.
Las áreas de protección y sus corredores biológicos como cordilleras y
manglares o grandes zonas barreras coralinas; zonas protectoras y áreas privadas protegidas donde se
localizan las nacientes del agua potable y dividen sectores de la periferia
urbana de alta densidad habitacional.
c.
La instalación de mega-puertos o aeropuertos con sus vías de acceso,
refinadoras de petróleo y centros de almacenamiento, hidroeléctricas –y sus
lagunas artificiales- o zonas comerciales de alto impacto así como las zonas
industriales urbanas localizadas entre densas barriadas.
d.
Las tendencias de concentración, segregación o aglomeración de población de un
tipo particular ya sea por sector de ingreso, regional, étnico o nacionalidad
–como grandes condominios de turistas de alto ingreso y pequeños barrios o
caseríos de ranchos de migrantes de bajísimo ingreso-
e.
Las tendencias de consolidación o cambio en su estructura económica que implica
cambios radicales en su infraestructura y demanda de servicios.
Estas
dimensiones requieren de ser localizadas y vinculadas con las características
más generales de escala nacional e internacional, actuales y proyectadas; pero
también de las formas de organización territorial que no son
político-administrativas como la micro-cuenca, la cuenca, la zona costera, la
zona montañosa, el valle, etc.
Un
plan local debe tomar en cuenta esas dimensiones, pero además identificar otras
propias de su escala, como las redes de comunicación y energéticas. No se trata
simplemente de zonificar y reglamentar el uso en cada zona, sino de mostrar el
potencial de desarrollo de esa escala identificando las oportunidades y los
sitios adecuados para cada tipo de posible uso o explotación, identificando las
tendencias actuales y sus impactos; todo ello a una escala que identifica con
detalle poblados, comunidades y barrios en la estructura geométrica de la
organización territorial y la estructuración de las redes de comunicación y
transporte con sus nodos locales, estaciones subregionales, no solo los estratégicos
como en la escala regional.
Las
tendencias hacia el futuro tienen distintos periodos o temporalidades, tanto en
la escala regional como en la local, que se deben identificar: son distintos
aquellos megaproyectos en desarrollo –como Papagayo en Guanacaste- o los
proyectados –como Moín en el Caribe o una hidroeléctrica en el sur-, los que se espera puedan impulsarse o están
en fase de estudios como o el gran Aeropuerto Internacional de Orotina, la
ampliación de las radiales a Cartago o San Ramón y a Caldera, las cuales pasan
todas (o llegan) a barriadas densamente pobladas al este y oeste del Área
Metropolitana de San José.
En
el caso específico de los planes
maestros urbanos, su función es esencialmente la misma de un plan regulador
(plan local), es indicativo de lo que se puede y debe hacer, ordenar,
reglamentar o construir, pero ninguna legislación o reglamentación obliga a su
aplicación en términos de inversiones. Los Concejos Municipales tienen, cuando
no han aprobado todavía un plan regulador (o el aprobado no cubre alguna parte
del cantón), lo que establece el Transitorio IV del Código Municipal, es decir
la posibilidad de reglamentar usos y planificar u ordenar el territorio, en
condiciones similares al Plan Regulador.
Los
planes reguladores pueden indicar, vía reglamento y diseño, que deben
realizarse amplias obras viales, con su respectivo diseño o especificaciones,
pero no determina fuentes financieras. Igual sucede con otros aspectos como los
usos residenciales o zonas recreativas y deportivas o tierras de reserva: no se
establece en la legislación o la reglamentación una clara definición en
términos presupuestarios, control y evaluación.
El
complemento de la reglamentación de los planes reguladores (o los planes
maestros y otras formas de ordenamiento espacial) son los planes de desarrollo
municipal, los que no solo establecen las obras sino que obligan a presupuestar
y fijar calendarios y tiempos de ejecución por acuerdo municipal. Y estos
planes son requisito hacendario para aprobar los presupuestos generales de los
municipios, pero lamentablemente se han ido convirtiendo en documentos en
extremo generalistas, que no fijan en detalle procesos de inversión puntual o
presupuestos específicos para obras concretas, cuando, por el contrario son o
deberían ser los instrumentos esenciales para la inversión municipal y la
concreción física, es decir la construcción, de las obras que están indicadas
en los planes maestros urbanos, como vialidad o zonas de parques lineales y
edificios comunitarios esenciales, de seguridad, recreativos o simplemente
espacio público para uso ciudadano en la proximidad del hábitat residencial.
El plan debe ser algo más que lo que “no
se puede hacer” como terminan siendo las zonificaciones de los planes reguladores
urbanos y cantonales y debe pasar a ser nada más un Plan Regulador o Plan
Maestro a ser un verdadero PLAN DE PREINVERSIÓN, que diga qué es lo que se debe
hacerse y cuáles son los costos posibles o al menos identificar inversiones
posibles dentro de ciertos rangos predefinidos. Se debe indicar un mínimo de
características constructivas, las líneas generales de diseño arquitectónico,
los conceptos arquitectónicos, su orientación teórica e identificar dentro de
ese marco qué se propone, identificando cada hito arquitectónico con su
contexto urbano, pero debe ser un
programa de diseño que deja espacio a la inversión privada o institucional más
allá de la municipalidad.
Y la propuesta debe ser también un Plan de
Prevención, no solo de los riesgos de desastres, sino de lo que la ciudad puede
generar: usos incompatibles o transformaciones que se darán (como la
desaparición de las zonas industriales o el uso de las vías de ferrocarril, o
los futuros trazados de trenes y ciclo-vías, frente al probable crecimiento de
las acequias o conflictos entre urbanizaciones de diversos sectores en vez de
su integración en una sola comunidad.
Hay que subrayar elementos explicativos
del uso actual del territorio, tanto
los usos públicos como lo residencial privado, debe estar claro cómo se maneja
el agua, la disposición de desechos sólidos y líquidos, en relación con las
acequias y la posibilidad de convertirlas en zonas de recreo, agricultura
urbana o bosques lineales; pero también su sentido
de límite, de muro que separa comunidades: igual que la línea del tren y
las autopistas, o caminos, igual que zonas industriales o de servicios
comerciales de gran escala. Hay que identificar las contradicciones o
conflictos espaciales, constructivos y sociales en relación a esos elementos
geográficos o de movilidad.
En una ciudad localizada a 20 grados
nortes, en el istmo centroamericano un elemento esencial es todo lo relativo al
agua (la lluvia, su volumen, la escorrentía, la orientación general de su
disposición, el trazado urbano con respecto las corrientes y trazos de las
acequias y riachuelos (que se convierten en correntadas durante varios meses al
año), esto tanto por la inmensa importancia que tiene para el diseño (de
edificios o espacios públicos) como por la vulnerabilidad, la mitigación posible
o la gestión del riesgo de desastres, esto en particular con los planes maestros, los que deben ser a la
vez de alguna forma planes integrales de
gestión social del riesgo frente a desastres. Hay 8 meses de lluvias y pueden ser muy
intensas, las pequeñas acequias en sitios de intensa urbanización crecen en su
nivel hasta dos o tres metros en muchas zonas y generan un inmenso volumen de
agua que no tiene salida prevista… en todo lado, es esencial diseñara para
prevenir y conducir el volumen de aguas y generar nuevos espacios para disfrute
en épocas secas a la vez que formas de utilidad práctica para las aguas, en vez
de los caños negros o colectores abiertos que son ahora.
Hay que tomar decisiones y hacer
propuestas que permitan y propongan inversiones
futuras.
8- El rol del municipio como gobierno local:
La necesaria inserción de prácticas
participativas
Las iniciativas que impulsan la promoción
de la participación comunitaria tienen ya muchas décadas, se han aplicado,
desarrollado y evaluado muy diversas experiencias desde las primeras
experiencias de “investigación participativa comunitaria” en zonas campesinas
de Suramérica y las prácticas de aprendizaje denominadas “pedagogías
participativas” que se desarrollaron como técnicas de alfabetización de adultos
desde inicios de la segunda mitad del Siglo XX en nuestro continente.
Pero casi en todos los procesos
desarrollados estos fueron impulsados por grupos o instituciones no
gubernamentales y organizaciones promotoras del desarrollo
La
inserción institucional de una metodología de diseño participativo comunitario,
su incorporación como parte de las tareas cotidianas de los municipios o como
una práctica que debe permear las tareas del municipio en su vieja acepción de
cabildo, es una necesidad y un requisito para su permanencia, para su éxito y
para su consolidación.
Múltiples
ejemplos de proyectos de promoción de la participación comunitaria se han
impulsado, diseñado, realizado y concluido sin que quede algo más que el
recuerdo, y muchas veces recuerdos que no son nada buenos. El surgimiento
masivo de las ONGs en nuestros países en las últimas dos décadas del Siglo XX
incluyó en muchos casos la constitución de comités locales o la búsqueda de su
incorporación en programas vinculados a la política social gubernamental o los
programas de organismos internacionales, incluyendo las instituciones
financieras internacionales o vinculados a las agencias de Naciones Unidas.
No
obstante la inmensa mayoría se realizaron o ejecutaron en algunas de sus fases
por medio de organizaciones paralelas a la acción de gobierno, no solo de los
gobiernos nacionales, sino también de los gobiernos municipales.
Muchos
proyectos de vivienda y construcción de obras se impulsaron desde las
Asociaciones de Desarrollo Integral mediante partidas específicas y otras
organizaciones de base comunitaria. Lo mismo en temas de salud pública como en
educación y capacitación. También se hicieron mediante otras formas semi
institucionales múltiples proyectos de construcción de obra pública, como
cañerías (mediante las Asadas, por ejemplo) o grandes proyectos de vivienda
mediante fundaciones que utilizaba la ‘autoconstrucción’ con las familias
sirviendo como mano de obra y
administrando las finanzas de los proyectos previa capacitación en aspectos
como bodega, recursos humanos o directamente, albañilería, electricidad y
carpintería. Pero muchos de esos
proyectos se terminaron y sus prácticas fueron parte del aprendizaje de
técnicos de esas fundaciones y ONGs o de las Asociaciones de Desarrollo Comunal
y otras vinculadas a los municipios o instituciones autónomas, pero NO
modificaron las conductas y culturas institucionales de los funcionarios y
estructuras orgánicas de los Ministerios, Autónomas o las Municipalidades.
De
hecho ha funcionado una especie de
Estado Paralelo, no solo en relación con las obras públicas por concesión, sino
con diversidad de estructuras como ‘Comisiones’ o ‘Secretarias Ejecutivas’ que
funcionan al margen de la legislación de administración pública, o directamente
ONGs y Fundaciones o Cooperativas y Asociaciones Específicas cuya experiencia y
aprendizaje nunca pasa o es comprendido por los funcionarios institucionales.
El
diseño urbano comunitario participativo requiere, como propuesta metodológica
de ejercicio de la acción de gobierno, en el municipio o las instituciones
sectoriales, de ser insertado y comprendido, de ser divulgado y asumido como
una metodología de trabajo por parte del funcionario común, NO solo por los
consultores externos y los profesionales de empresas, fundaciones o asociaciones
que son contratadas en forma puntual para ejecutar proyectos específicos y luego se llevan su experiencia y
conocimientos sin más.
No
debe incentivarse la constitución de nuevas formas de Estado Paralelo, sino
fortalecer las capacidades de los municipios e instituciones gubernamentales
mediantes la introducción de las técnicas y la perspectiva metodológica del
diseño participativo en sus prácticas cotidianas, en sus departamentos
permanentes, entre sus funcionarios y profesionales.
La
perspectiva del diseño urbano participativo rememora las viejas prácticas de la
investigación participativa de base comunitaria, pero ahora, debería
introducirse y asumirse como una ‘buena práctica’ conjunta del Municipio con
sus comunidades, con sus ciudadanos de manera que no se sigan perdiendo y
olvidando experiencias poderosas que podrían impulsar una ciudadanía crítica e
informada pero también capacitada y en contacto permanente con los funcionarios
y los líderes cantonales, lo mismo que las autoridades formales del gobierno
local, del síndico al regidor y al alcalde.
