Al iniciarse la nueva Administración en 1986, se contaba con la información proveniente del recién procesado Censo Nacional aplicado en junio de 1984 (2). Ello permitía una muy certera aproximación de las necesidades de vivienda y las características no solo habitacionales, sino sobre sus ocupantes, la propiedad y los artefactos que ellos utilizaban. El censo contabilizaba en 1984 nueve mil tugurios, 4 mil en zonas urbanas. Tres mil doscientos tugurios se concentraban en San José, especialmente en tres zonas de la ciudad, pero se habrían duplicado con solo tres barrios nuevos surgidos en 1986, provocados precisamente por los grupos organizados alrededor de la campaña electoral del PLN e incentivados por las entregas de ‘pre-adjudicaciones’ de lotes realizadas por el propio candidato Arias Sánchez.
El Gobierno electo indicó, recién pasada la elección, que el 21% de las familias con necesidad de vivienda no tenían ninguna capacidad de pago, el 40% sólo podía retribuir el mínimo (lotes con servicios, techos con servicios); el 22% podría adquirir soluciones 'populares económicas' -como las casas del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)- y solamente el 17 % restante estaba en capacidad de amortizar la mensualidad de una casa de tipo clase media o alta (3). El Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) calculó que en 1986 el 'déficit' era de 130 mil, o sea el 25% de un total nacional estimado en 509 mil unidades. Del déficit, el 90% eran casas malas o irreparables y el otro 10% lo constituían las necesarias para eliminar el hacinamiento. Las viviendas deterioradas representaban otro 22% del total de las 509 mil, o sea poco más de cien mil, con su mayor parte (76%) localizada en las zonas rurales del país (MIVAH 89:3). En setiembre de 1986 el Gobierno anunció un nuevo cómputo del déficit: 218 mil, dato con base en el que se presionaba para aprobar el proyecto de ley del Sistema Nacional Financiero para la Vivienda (SVAH) y el Banco Hipotecario de la Vivienda –BANHVI- (4).
La presión por el cumplimiento de la cifra ofrecida por el candidato Arias Sánchez durante la campaña electoral (80 mil viviendas), se resolvió con un cómputo sobre lo realizado al finalizar el primer año de Gobierno que resultaría obviamente falso (5). En el informe oficial se anunció la realización de más de 20 mil operaciones financieras por parte de las instituciones vinculadas al sector público, incluyendo 5830 del INVU y 2339 del IMAS, lo que sería contradictorio con los propios datos oficiales de esas mismas instituciones (6). El INVU posteriormente tan solo computaría un total de 5170 'soluciones' (no ‘viviendas’) para 1986 y 1033 para 1987, o sea 7179 en los dos años con una sensible reducción en 1987. Debe agregarse que de las 'soluciones' de los dos años juntos únicamente 1368 eran viviendas (INVU; 89), lo que revela las dimensiones del sobre-cálculo en el informe ministerial. Durante todo el primer año de Gobierno, el MIVAH intentaba mostrar una acción en vivienda que realmente no se estaba realizando, muy pocos proyectos iniciaron su construcción (1nota adicional) y lo que se hizo fue continuar concentrando precaristas y comités de viviendas de la época de la campaña electoral en fincas estatales ‘en verde’, sin agua, ni electricidad, ni otros servicios urbanos y de salud fundamentales, acrecentando los grandes 'precarios' iniciados al principio del año 1986 o heredados del anterior período, con ello las presiones de los vecinos y los comités se hicieron cada vez más fuertes. La verdad era que el llamado 'Programa de Acción Inmediata' (PAI) apenas había empezado en 1987 y el descontento entre los vecinos de los grandes precarios se expresaba con diversas manifestaciones y huelgas que buscaban al menos obtener los servicios mínimos de agua y electricidad (7). El Ministro Zumbado –de vivienda- siguió repitiendo insistentemente que estaba cumpliendo con lo prometido y frente a críticas planteadas por la oposición política en febrero de 1988 indicó que ya se habían levantado y entregado más de 35 mil viviendas, por lo que el déficit habría bajado a 95 mil. El dato era sin duda alguno falso, tan solo por el simple hecho que estaba contabilizando todo tipo de operaciones concluidas en los 21 meses de Gobierno, las que en su gran mayoría NO eran viviendas, de manera que no podrían haberse levantado y entregado.
Pocos meses después, al cabo de dos años de Gobierno, fue el propio Presidente de la República Arias Sánchez el que notificó oficialmente a la Asamblea Legislativa la finalización de más de 42 mil viviendas, lo que fue objeto de un largo debate e investigaciones de campo para cuantificar de diversas maneras lo realizado. Las diversas formas de control demostraron que el monto ni siquiera se acercaba al rango real de la construcción realizada (2 nota adicional). En efecto el monto real construido por instituciones gubernamentales era del rango de los seis mil, las que aunadas a los procesos financieros de todas las instituciones vinculadas al SVAH solo alcanzaban alrededor de 26 mil casas (8). O sea que el Presidente Arias dio a la Asamblea Legislativa un dato que equivalía a un 161.5 % del total de lo que apenas se estaba haciendo (pues muchas de las operaciones financieras todavía no habían concluido en verdaderas casas construidas).
En 1987 se había iniciado el desarrollo casi simultáneo de decenas de proyectos (9), incluyendo los grandes precarios. El proceso no estaría exento de tropiezos, pero se tendrían decenas de nuevas construcciones para el Informe Presidencial del 1 de mayo de 1988. La Memoria del MIVAH de mayo 1987 a mayo 1988 planteaba que los programas fundamentales se habían consolidado y atendían más de quince mil familias (MIVAH; 88:2)(3 nota adicional). En realidad, a mayo de 1988 solo se había tomado la decisión de atender a tales familias, incluso al final de 1989 mucha de esta infraestructura estaba sin terminar y durante los últimos meses se apresuraba el trabajo de lastreado o pavimentado en grandes barrios de precaristas; la electricidad seguía siendo ilegal o por medidores colectivos controlados por comités locales y no se habían concluido los servicios de agua y alcantarillado. En muchos barrios las familias todavía vivían en sus antiguos ranchos de desechos, con letrinas de pozo negro y altos grados de contaminación, con pocas fuentes públicas de agua, también contaminables a consecuencia de las filtraciones en las conexiones. En mayo de 1988, a pesar de los informes más optimistas (10), el programa apenas se iniciaba, aunque con intensidad, pero la presión de los vecinos debería continuar por años (11), y aún hoy en el año 2004 continúa pues los barrios no se han concluido.
Uno de los denominados "Frentes", el COPAN; a partir de su propia indagación en el campo, reveló que se habrían construido menos de cuatro mil viviendas mediante los programas y en los proyectos reportados por el MIVAH, en los que se informaba de la construcción de más de 28 mil viviendas. La misma organización comprobó que a dos años de Gobierno nada más habían 25.892 nuevos abonados de electricidad y 23.662 nuevos abonados de agua, pero indicaban a la vez que 80% de los residentes en los 'precarios' tenían electricidad. El COPAN contabilizaba al menos 14 mil nuevos tugurios, la mitad residiendo en dos grandes precarios de San José. Su cálculo era que no llegarían a 15 mil las viviendas construidas en los dos primeros años de la Administración Arias (Trejos, M.; 88:2 / Amador, F. e Iglesias, M.; 88:74) (4 nota adicional).
En diciembre de 1988 el Gobierno informó que se habían construido ya 50 mil viviendas y que otras 30 mil estaban en proceso de construcción. A la fecha se indicó además que ya estaban reconstruyéndose las viviendas dañadas el huracán 'Joan' y otras inundaciones anteriores (12). Esta información contrasta con la emitida por el propio BANHVI que para el total de los tres años entre 1986 y 1988, o sea incluyendo seis meses del Gobierno anterior, solo computa un total de obras en vivienda en todo el país de 47 mil, de las cuales únicamente 37 mil eran 'construidas nuevas', el resto lo conformaban 'ampliaciones'. El dato que ofrecía el Ministro Zumbado como 'construidas' era casi el doble de lo que luego reportaba el BANHVI, cuyo Presidente de la Junta Directiva era el propio Ministro Zumbado (BANHVI; 90:Series 35 a 40).
El dato que ofrece el INVU como 'total de viviendas construidas nuevas en el país', incluyendo sector público y privado para los dos años 1986 y 1987 es 31205, 57% de las cuales eran realizadas por el sector privado y de estos la mitad con medios NO provenientes de Mutuales de Ahorro y Préstamo (que recibían fondos del BANHVI (INVU; 89:cuadro 15), por lo que justamente no podrían ser atribuidas a la ‘obra de gobierno’.
La contabilidad del MIVAH, sin embargo continuó cumpliendo con la meta, es así que en su Memoria 88-89 informan de un total de 'viviendas terminadas' de más de 60 mil, indicando como fuentes de financiamiento los bancos estatales, instituciones estatales y las entidades autorizadas del SVAH, más los programas especiales conjuntos con financiamiento de otros países. En esa información se atribuye un total de 27985 viviendas a instituciones dedicadas a sectores de más bajos recursos (INVU-IMAS-CEC-PVR-BANHVI), aunque el dato del BANHVI incluiría financiamiento para las Mutuales, que no atienden necesariamente sectores de bajos recursos. Esta Memoria le atribuye a la CEV la construcción de 4902 viviendas, que serían del programa de erradicación de tugurios, concentrados en San José, esto de nuevo encendió la polémica electoral -1989- dado lo inverosímil de las cifras (13).
El dato oficial dado a la prensa, sin embargo, en enero de 1990 sobre las viviendas 'construidas' entre mayo de 1986 y diciembre de 1989 fue de 76858, aclarando de paso que se estaban construyendo 15 mil adicionales a terminar antes de las elecciones (14). El reporte oficial del MIVAH un mes después, que incluye las viviendas construidas hasta enero de 1990, un mes antes de las elecciones fue: 80548.
Si se utilizan los datos oficiales, se puede concluir que las operaciones financieras dedicadas a sectores de ingresos medios y bajos fueron menos de 40 mil, y las exclusivamente aplicadas para sectores de bajos recursos fueron no más de 30 mil en todo el país en cuatro años. Concretamente la CEV alcanzó a construir bastante menos de lo que se propuso al crearse, pues se esperaba que construyera al menos 18 mil viviendas. Las cerca de 7 mil operaciones que se le atribuyen no incluían en su mayoría la construcción de infraestructuras, pues muchas se localizaban en los grandes precarios de San José, todavía en proceso en este año 2004. Al momento de las elecciones estaban unas 8 mil viviendas en construcción y otras siete mil en programa, pero sin iniciarse (Entrevista a J. Mora, Director de Vivienda del MIVAH en1989). La Dirección de la CEV calculaba que atenderían de 10 a 13 mil familias durante la Administración Arias Sánchez, y que, en el futuro, se podrían construir unas 4 mil viviendas por año, sin crecer demasiado y trabajando a niveles similares de eficiencia a los de 1989, con la misma estructura que se tenía en 1989 (Entrevista a O. Madrigal, Director de la CEV en 1989). Esto hubiera implicado mantener la condición de 'emergencia' del Sector Vivienda en forma permanente.
El fácil recurso de usar la CEV como herramienta expedita de construir, o al menos iniciar la construcción de miles de viviendas, utilizada como alternativa en vez de reorganizar y modernizar el INVU, su legislación y financiamiento, constituye la parte negativa del balance institucional, a parte del censurable y absurdo uso de datos obviamente falsos solo con fines de propaganda. Con ello fue posible construir evadiendo la legislación durante más de dos años de la administración Arias Sánchez. Sin una 'permanente' emergencia que destinara fondos de alto subsidio y evadiera trámites, reglamentos y controles financieros, lo masivo de la actividad constructiva se tendría que restringir sustancialmente. Sin el reparto indiscriminado de tierra estatal (más de 200 hectáreas en solo cuatro barrios del AMSJ) semi-gratuita, a pagar en el futuro incierto, la mayoría sin urbanizar; sin siquiera contabilizar el costo de los servicios futuros; sin la construcción de casas y la creación de barrios a crédito emergente; no sería posible mantener el proceso de erradicación de los precarios.
Frente a un resultado optimista que indique una progresiva reducción del déficit pre-existente y dado lo evidente de la falsedad de los datos para pretender cumplir con la promesa electoral de las 80 mil viviendas, la investigación mostró otra realidad: los desequilibrios regionales inducidos, la excesiva concentración de población paupérrima en los puertos, los guetos de pobreza inmensos de la Gran Área Metropolitana de San José y la migración provocada por la CEV y la propaganda. Todo daría a luz en lo sucesivo a numerosos nuevos precarios, para los que no habría institucionalidad vigente con capacidad de planificación, reordenamiento, urbanización, financiación y mucho menos construcción, pues el INVU se desmanteló y la CEV finalmente tuvo que cerrar por lo ilegal de su existencia misma.
La evidente falsedad de los datos utilizados muestra cómo con fines propagandísticos y electorales se hizo cumplir a la fuerza la promesa de campaña, dejando de paso un caos tanto en los barrios como en la utilización y desperdicio de tierra urbana escasa para crear guetos de pobreza que aún hoy siguen sin terminar y concentran decenas de miles de familias en condiciones inadecuadas: Pero a la vez, creando un grave problema urbano y ambiental que ha traído incalculables costos financieros para el Estado y los propios pobladores durante más de una década y que están muy lejos de resolverse en el 2004. Lo dicho y lo hecho muestra un enorme contraste y debe servir para llamar la atención sobre promesas que todavía se pretende hacer creer que fueron cumplidas a cabalidad y muchos lo siguen creyendo; promesas cumplidas que han sido y serán en los próximos dos años caballo de batalla electoral y de prueba de una mal llamada ‘transparencia’ por parte de los responsables del Poder Ejecutivo de la administración 86-90.
Referencias Bibliográficas
Amador, Fausto e Iglesias, Manuel (1988) Crítica social: análisis del Informe Presidencial sobre el programa de vivienda 1986-1990 COPAN, REVISTA EMERGENCIA #1.
BAHVI (1990) Fosuvi: variables relevantes del sector vivienda (copia impresa)
INVU (1989) Informe general sobre viviendas construidas (mimeo)
Lara, S y Valverde, M (1986) ¿ 80 mil viviendas para quien? REVISTA APORTES #18
MIVAH (1988) Memoria mayo 1987- mayo 1988 (mimeo)
MIVAH (1989) Memoria 1988-1988 (mimeo)
Trejos, Marta (1988) Los primeros años de la Administración Arias (mimeo)
notas:
1- La base investigativa del presente artículo se puede encontrar en detalle en: Argüello-Rodríguez, Manuel (1992) Housing Democracy and Revolution Tesis doctoral inédita (Planificación Urbana/Regional y Desarrollo –Geografía-) University College London, Universidad de Londres, Inglaterra.
2- El Censo Nacional realizado por la Dirección General de Estadística y Censos (DGEC). Reportajes sobre sus resultados en relación a la vivienda fueron publicados en: LA NACION; 04-05-86:4A y 12-05-86:2A (S.C.Nieto, redactora);
LA REPUBLICA; 05-08-86:2 y 26-10-87:5.
3- LA NACION; 23-02-86:6A.
4- LA NACION; 27-09-86:6A. Declaraciones de la Vice-ministra de Vivienda y Asentamientos Humanos.
5- "El Presidente Arias proclamó el AÑO DE LA VIVIENDA, a partir del 9 de mayo de 1987. De paso reiteró la construcción efectuada ya de 20587 viviendas" LA REPUBLICA; 09-05-87:2.
6- LA REPUBLICA; 14-05-87:6 SUPLEMENTO 'PRIMER ANIVERSARIO DE Gobierno'. El propio Ministro Zumbado daría información contradictoria un año después, en mayo de 1988 cuando al sumar 42399 viviendas en dos años de Gobierno, le atribuyó 8550 operaciones al INVU y la CEV conjuntamente. LA PRENSA LIBRE; 17-05-88:2.
7- El Presidente Ejecutivo del INVU, que debería renunciar al mes siguiente, por la 'intervención' decretada por el Poder Ejecutivo, afirmó al final del mismo mes de mayo de 1987 que se estaban trasladando unas 4300 familias hacia terrenos del INVU, donde se construiría próximamente mediante autoconstrucción. -Informe preparado para HABITAT/ONU. LA REPUBLICA; 230-05-87:7.
8- Cálculo de R. Méndez M. Diputado del PUSC, con base en análisis de COPAN. LA NACION; 01-10-88:6A.
9- "La CEV empezó con alrededor de 100 proyectos y el BANHVI tiene conocimiento de 29 de ellos donde hay procesos completos o avanzados de 'formalización' al final de 1989. De los otros no se tienen ninguna información" (Vargas, J.; 89).
10- “Según informó el Ministro, en estos momentos están en proceso de construcción unas 25 mil viviendas, de las cuáles unas diez mil corresponden a las que se ejecutan con la participación de los 'Frentes'" LA NACION; 19-04-87:6A.
11- En todos los barrios la presión continuará hasta el último año de la Administración. Precisamente a mediados de 1988 se dio la tercera 'huelga de hambre' de COPAN.
12- LA EXTRA; 23-12-88:3.
13- Reportajes en: LA NACION; 25-03-89:6A y LA REPUBLICA; 04-05-89:8A.
14- Reportajes: informe oficial y declaraciones ministeriales en: LA PRENSA LIBRE; 04-01-89:7,,LA NACION; 21-12-89:2A.
15-
NOTAS ADICIONALES.
1 "Proyectos comenzados en el año 83,84 y 85 por el INVU están sin terminar y desfinanciados, por ejemplo: Proyecto C. Rodríguez, comenzado en el año 84, se publica su adjudicación el 11 de mayo de 1989, para construir unas casas más. Así, como este desarrollo, están sin terminar otros como G. Ramírez de Alajuela, Paraíso de Cartago, La Guapil, Los Duraznos, etc., todos empezados por el INVU entre el año 1983 y 1985" A. Franco C. LA PRENSA LIBRE; 28-06-89:11.
2 El uso ambiguo de contabilidad permitió incrementar el total de 'viviendas' con el objeto de cumplir con la meta. Un ejemplo de ello es contabilizar en el total a proyectos que estaban apenas formulados en la etapa de "planta de conjunto", pues se consideraban "en ejecución", aún cuando estuvieran tan solo "a la espera de financiamiento y postergado para evaluar la demanda real que existirá" -se citan declaraciones del responsable de información del MIVAH-. LA PRENSA LIBRE; 28-09-88:10.
3 Programas para sectores de bajos ingresos en desarrollo en 1987:
1.AREAS CRITICAS: Los Guidos, Metrópolis, Los Diques y La Capri. Cada uno de más de 600 familias
2.PLAN DE ACCION INMEDIATA: Precarios del AMSJ -principalmente- inicialmente 3988 familias en 16 grupos. Siete se trasladarían a propiedad de INVU o IMAS. Otros 7 a lotes a comprar y dos al "Plan Piloto". El número creció paulatinamente hasta 4300 familias. El MINVAH seleccionó 23 grupos para ser atendidos en forma inmediata: urgencia por estar ubicados en zonas de insalubridad o peligrosas y otra orientada al desarrollo de complejos habitacionales.
3.PROYECTOS ESPECIALES: Iniciados por el IMAS durante la Administración Monge y abandonados por falta de recursos.
4.GRUPOS ORGANIZADOS : Los proyectos y fincas controlados por COPAN.
5.PLAN OSCAR -PLAN PILOTO- : Surgió a fines de 1984 y principios de 1985, iniciado después de la Declaratoria de Emergencia Nacional, cuando se nombró al IMAS como unidad EJECUTORA con un presupuesto de 128 millones de colones. Finalmente se redujo a dos grupos de vivienda y los fondos no se hicieron efectivos. La nueva Administración lo refinanció (1987). Se trataba de grupos organizados en forma de 'Asociaciones' con personería jurídica, especialmente del tipo 'asociaciones integrales' ligadas a DINADECO.
La CEV inicia en febrero de 1987 con: Plan de Acción Inmediata, Áreas Críticas y Grupos Organizados ( Entrevista gravada a O. Madrigal, en 1989, quien era su Director Ejecutivo).
4 El informe de COPAN en 1988 indicaba que:
"El crecimiento del tugurio se ha duplicado en este Gobierno. De las familias encuestadas viviendo en tugurio la mitad lo hicieron a partir de este Gobierno. Este Ministerio, como todos los anteriores, solo funciona ante las presiones. No ha logrado definir su carácter. Ha cedido frente a los dirigentes precaristas, frente al INVU con su rosario de juntas directivas e interventores, y se pasa apagando incendios como bombero. El MIVAH ha dado dos reportes: 1= 28632 casas y 2= 36133, en ellos sucede que:
Hay proyectos que se repiten, se suman dos veces con distintas cifras.
En Los Guidos; 3100 reportadas, solo hay 500.
En Guararí; 1100 en construcción o construidas, solo hay 35 casas hechas.
Reportan 305 en Monte Alto; pero solo hay un tractor empezando.
Reportan 2000 en La Capri; pero hay solo cordones y caño.
Informan de 160 en San Cristobal, Hatillo; pero el proyecto no existe.
Informan de 624 en Hatillo 9; pero es un proyecto de la Administración Monge, que nunca empezó.
En total la investigación de campo concluyó que del total de casas reportadas de 28632 solo habían construidas 3924. Por otro lado la misma organización indicaba que dos mil casas construidas en el Gobierno 78-82 se estrenaron en el 82-86; (Trejos, M.; 88:2).
Julio del 2004.
Manuel Argüello-Rodríguez, Ph.D.
Catedrático de la UNA (Costa Rica)
viernes, junio 15, 2007
VIVIENDA Y POLÍTICA… ¿AMBIENTAL?
VIVIENDA Y POLÍTICA… ¿AMBIENTAL?
El crecimiento de las ciudades tiene como un componente esencial la construcción de viviendas, tanto aquellas de los sectores de ingresos altos y medios normalmente realizadas por iniciativas individuales y, más recientemente, por las empresas desarrolladoras de residenciales, condominios y edificios de mediana altura, ubicados en medio de amplias zonas verdes y con vistas al valle o las montañas; como aquellas impulsadas por proyectos estatales y con fondos públicos, en barriadas de pequeñas unidades unifamiliares que cubren amplias extensiones de suelo.
Costa Rica no ha presentado hasta el inicio del siglo XXI un proceso intenso de construcción en altura y alta densidad en ninguna ciudad y para ninguna de las actividades que lo han impulsado en otras latitudes, como la financiera, comercial o público-ceremonial. Las rentas urbanas han sido la esencia del proceso de inversión privada y el evitar el abierto conflicto social ha sido la orientación primordial que ha definido la política social sobre vivienda, al menos en los últimos 30 años en Costa Rica, pero sin que ello llevara a desarrollar una sistemática y racional política de Estado que diera dirección al uso del territorio. Cada administración desde 1974 al 2004 ha enfatizado acciones y decisiones sin un hilo de continuidad y más bien cambiando según los impulsos del clientelismo político, la disposición de recursos o los saltos ideológicos de cada administración, sin que, por supuesto, el simple y escueto lucro de los empresarios de la construcción, desarrolladores y terratenientes urbanos se quedara atrás como criterio de orientación de la toma de decisiones.
Setenta años atrás, el CIAM elaboró un documento sobre la teoría y metodología de planificación que tomó el nombre de la "Carta de Atenas" (de 1933) donde planteó la necesidad de un ordenamiento legal que permitiera disponer sin trabas del suelo urbano para satisfacer las necesidades colectivas, para lo que se estableció que para el uso del suelo urbano debe primar el interés colectivo. Otras declaraciones de política internacional siguieron este principio, como la Declaración de Hábitat, Vancouver 1976 o la Carta de Machu Pichu de 1977 que planteó que “La vivienda popular no será considerada como un objeto de consumo subsidiario sino como un poderoso instrumento de desarrollo social”. En Costa Rica, estos planteamientos se impulsaron tanto desde el Instituto de Vivienda y Urbanismo (INVU) como desde lo que luego se llamaría el MIVAH: la Secretaría Técnica del Ministro sin cartera rector del Sector Vivienda, a partir de 1978. No obstante, su impacto fue muy limitado y casi sucumbió frente a las muy poderosas fuerzas orientadas por el lucro individual y la maximización de la renta de la tierra, así como el clientelismo utilizado como mecanismo para paliar el conflicto social por la penuria de vivienda.
La década de los 80s vivió diversidad de procesos contradictorios con algunas variaciones según la administración. A partir del 78 el nombramiento de un Ministro de Vivienda junto a un Presidente del INVU inició un conflicto de poderes al interior del Gobierno que reflejó además contradictorios planteamientos, tanto respecto del urbanismo como de la política habitacional. Mientras se impulsaba una política de transporte urbano que pregonaba la descentralización se construían obras que hacían pasar todo el tránsito por San José con un modelo radial; mientras se trabajaba en modelos de diseño urbano de rescate del ambiente y con edificios en altura, se dejaba al garete la construcción de viviendas y, como solución de emergencia, se toleró la ocupación ilegal en todas las ciudades y se inició la repartición de algo llamado ‘lotes sin servicios’, o sea simples charrales entregados a los pobres para que hicieran sus ranchos por su propia cuenta, ranchos a los que se denominó ‘vivienda progresiva’ apostando a que la gente poco a poco lo mejoraría, como en efecto. Todo ello, a un inmenso costo en contaminación, sufrimiento y destrucción ambiental a la vez que utilizando los peores lugares y de más baja renta para tal ‘desarrollo urbano’, con la consiguiente creación de riesgos de desastre que se siguen sufriendo 30 años después.
En estas circunstancias la penuria de vivienda emergió como un elemento central del proceso electoral para las próximas cuatro elecciones nacionales y en cada caso con diversidad de respuestas, todas las cuales crearon nuevas condiciones depredadoras para el ambiente y un altísimo costo social y financiero para el Estado y los pobladores.
La muy conflictiva lucha por la vivienda se incrementó durante los 60s y 70s en las dos principales ciudades fuera del Área Metropolitana, Puntarenas y Limón, las que duplicaron su extensión y población por vía de ocupaciones ilegales; pero al inicio de los 80s también creció en número y capacidad organizativa en el valle central. La respuesta política fue incrementar los ‘lotes sin servicios’ masivamente en Purral –Goicoechea- y otras zonas. Paralelamente, sin embargo, esfuerzos técnicos de algunas figuras políticas o al revés, esfuerzos políticos de algunas figuras técnicas, impulsaron la generación de bancos de tierras estatales para futuros desarrollos y así evitar la especulación (tierra que luego se dilapidó con la tolerancia o el impulso político partidario de la ocupación ilegal). Se dio a la vez la más importante decisión política en defensa del ambiente en el campo del desarrollo urbano: la creación y puesta en práctica en 1984 –por parte del INVU- del Plan Regulador de la Gran Área Metropolitana (Plan GAM) que determinó y reglamentó zonas de urbanización, industriales y productivas; pero además, delimitó las importantísimas Zonas Especiales de Protección alrededor del casco urbano del valle central y que protege las fuentes del recurso hídrico y sirve de amortiguamiento para los parques nacionales y zonas protegidas de las cadenas montañosas que rodean el valle, aparte de refugio animal y recreo visual desde la ciudad.
Este impulso inicial macro regional lamentablemente se quedó en esa escala regional sin que se le diera la continuidad requerida en la escala cantonal y distrital en función de las decisiones políticas a partir del año 86: se impuso el clientelismo que tomó por asalto Desamparados y Alajuelita (entre otros cantones semi-urbanos) creando los enormes guetos de pobladores pobres y paupérrimos, mientras se postergaban las promesas de viviendas y se iban poco a poco dotando los barrios de agua o electricidad. Las ocupaciones semi ilegales y hasta dirigidas por ministros de vivienda permitían cumplir a medias con la estructura clientelar del proceso electoral, aunque se planteaba una reforma financiera e institucional con la creación del Sistema Nacional Financiero para la Vivienda y se creaba el subsidio para la vivienda, que se ofreció hacerlo ‘gratuito’ en la siguiente campaña electoral de 1990, ¡y se cumplió! Mientras tanto se declaró emergencia y se empezó a construir en forma territorialmente concentrada (y en pocos meses muy electorales) varias decenas de miles de casitas prefabricadas que permitieran crear la falsa imagen publicitaria, que todavía perdura, sobre promesas políticas cumplidas.
La dinámica durante los noventas no fue tampoco la de una política como se proclamaba en los principios de las declaraciones mundiales, como la de Hábitat 76, de Naciones Unidas que Costa Rica subscribió formalmente. El bono fue el eje del botín, pero no se utilizó como herramienta ordenadora en lo financiero, habitacional, urbano/regional o social. Al contrario, se sucumbió a las demandas puntuales de los políticos de barrio y cantón, a las presiones desde las asambleas distritales y el ‘MIVAH’ –que todavía sigue sin ley constitutiva- pasó a ser un órgano al servicio de los partidos, y nunca llegó a ser el rector de la política. El masivo financiamiento no se utilizó para orientar la migración con base en una planificación de su distribución por zonas según demanda real o con base en decisiones expresas de ocupación relativa y densidades preferibles, según objetivos planteados en términos de un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, con criterios técnico/políticos. La oportunidad se perdió y como consecuencia algunas zonas se sobre financiaron y algunos ‘entes autorizados’ a su vez autorizaron agentes distribuidores masivos de bonos en diversidad de zonas (al margen de su adecuación ambiental o social) pues su negocio era y es colocar el máximo de bonos y créditos posibles. Empresas privadas especializadas en erradicación de tugurios y ‘asociaciones’ generaron proyectos innecesarios y llenaron sus listas de cientos o miles de solicitantes con familias que habitaban al otro lado del país o de múltiples orígenes, incluyendo extranjeros; muchos de los cuales luego se sacarían de las listas pues ‘no calificaban’ y serían estafados no solo políticamente, sino también económicamente a pesar de ser el estrato más pobre!
El impacto de tres administraciones con enorme inversión permitió reducir sustancialmente la demanda efectiva y casi hacer desaparecer las ocupaciones de tierras; pero –a finales de los 90s e inicio de siglo- un nuevo cambio de política en lo fiscal y lo ideológico determinó un alto radical en el gasto en vivienda popular.
Una administración después de creado el Banco Hipotecario de la Vivienda ya se hacía familiar la frase ‘presa de bonos’, que hacia mediados de los 90s ya superaba los 20 mil casos y a final de siglo se acercaba a 25 mil. La presa luego se diluyó recurriendo al expediente simple de rechazar decenas de miles de casos y alargar los trámites hasta la náusea, para así evitar que ingresaran al proceso de trámite otras decenas de miles de solicitudes, reduciendo progresivamente en amplísimos porcentajes –más de la mitad- el otorgamientos del subsidio, a pesar de que es un derecho de los pobres por ley. Muy fácil, para no tener una presa en trámite no se abre la ventanilla, pero la demanda insolvente de vivienda, o sea los pobres tienen que solucionar de alguna manera su penuria de vivienda y entonces, sin otra salida, al igual que en los 70s deben recurrir a las ocupaciones de terrenos, las que por razones político electorales son toleradas de nuevo las más de las veces, en espera que el próximo gobierno resuelva…
Lo obvio se generó hace casi 20 años: al concentrar en sitios inadecuados y verdaderos guetos a decenas de miles de familias del estrato más pobre y condenarlas a vivir prácticamente sin servicios o infraestructura social y a conseguirla poco a poco por vía del conflicto o la amenaza; ser humano y naturaleza, o más bien simplemente la naturaleza, pues el ser humano es parte de ella, ha pagado un costo incalculable por convertir la necesidad de vivienda en politiquería sin reparo alguno en lo ambiental.
La creación del BANHVI y el bono gratuito y el manejo a la libre del financiamiento por organismos cooperativos (que luego quebraron), fueron una muestra del manejo politiquero o fiscal de las finanzas; pero la salida no es simplemente eliminar el financiamiento, como se ha pretendido en las dos últimas administraciones, cerrando las ventanillas del INVU y el propio BANHVI con la excusa de eliminar la intromisión política (intromisión que los diputados añoran por supuesto y presionarán por recuperar en los próximos meses electorales). Ello solo produce y producirá nuevos tugurios como se puede ver ya con un rápido recorrido por el valle central y otros centros urbanos del país y así seguirá mientras esta política no se modifique.
La restricción financiera para la vivienda se ha estado dando en consonancia con un feroz y acelerado proceso de ‘desregulación’ y ‘liberalización’ impulsado desde la propia Presidencia de la República. Esta intervención directa del Ejecutivo en la ‘desregulación’ incluyó (en el 2001) el intento de utilizar libremente para la urbanización las 60 mil hectáreas de las zonas de protección especial del GAM; lo que se logró impedir por la vía judicial y la presión de grupos técnicos, académicos y ambientalistas. Ello habría causado el impacto ambiental más brutal del desarrollo urbano en toda la historia del país. El cambio ideológico hizo prevalecer la ‘discipllina fiscal’ por encima de la política social, y entonces, más allá de las declaraciones efectistas, se redujo sustancialmente el gasto real y con subterfugios técnicos o legales se dejó de atender a decenas de miles de familias que no tienen ninguna opción alternativa para solucionar su necesidad de habitación y tienden a migrar hacia centros donde puedan acercarse a las fuentes de recursos, a lo que debe sumarse el impacto de la migración internacional.
Este impulso se dió paralelo con propuestas y hechos reales hacia la privatización directa o la creación de entes para-estatales (por decreto) para asumir la ‘planificación urbana’, lo que conlleva la deslegitimación y casi ruina de las instituciones estatales responsables de procurar tal planificación por ley; a la vez esto conlleva al desperdicio de recursos que podrían utilizarse para continuar con la política de principios de los ochentas y actualizar no solo el Plan GAM sino también un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, que corresponde realizar por ley y por racionalidad a entes estatales.
¿Qué se vislumbra para 20 años después de que la política en vivienda produjera el gigantesco impacto ambiental de convertir centenares de hectáreas en masivos barrios casi sin servicios de altísima densidad, pero en un piso con el desperdicio inaudito de la escasa y cara tierra urbana-estatal? Bueno, se vislumbra simplemente la llegada al poder de quienes dirigieron ese proceso irresponsable de declarar la vivienda emergencia y con ello concentrar casi toda la inversión en la GAM, utilizando incluso tierras de zonas de protección y de quienes crearon los barrios urbanos donde naturalmente hoy se encuentran las peores condiciones de habitabilidad y donde se originan muchos de los principales problemas, conflictos y violencia social y se sufren pésimas condiciones ambientales.
Manuel Argüello Rodriguez, Ph.D.
Catedrático de la UNA –Costa Rica-
-mayo del 2004-
El crecimiento de las ciudades tiene como un componente esencial la construcción de viviendas, tanto aquellas de los sectores de ingresos altos y medios normalmente realizadas por iniciativas individuales y, más recientemente, por las empresas desarrolladoras de residenciales, condominios y edificios de mediana altura, ubicados en medio de amplias zonas verdes y con vistas al valle o las montañas; como aquellas impulsadas por proyectos estatales y con fondos públicos, en barriadas de pequeñas unidades unifamiliares que cubren amplias extensiones de suelo.
Costa Rica no ha presentado hasta el inicio del siglo XXI un proceso intenso de construcción en altura y alta densidad en ninguna ciudad y para ninguna de las actividades que lo han impulsado en otras latitudes, como la financiera, comercial o público-ceremonial. Las rentas urbanas han sido la esencia del proceso de inversión privada y el evitar el abierto conflicto social ha sido la orientación primordial que ha definido la política social sobre vivienda, al menos en los últimos 30 años en Costa Rica, pero sin que ello llevara a desarrollar una sistemática y racional política de Estado que diera dirección al uso del territorio. Cada administración desde 1974 al 2004 ha enfatizado acciones y decisiones sin un hilo de continuidad y más bien cambiando según los impulsos del clientelismo político, la disposición de recursos o los saltos ideológicos de cada administración, sin que, por supuesto, el simple y escueto lucro de los empresarios de la construcción, desarrolladores y terratenientes urbanos se quedara atrás como criterio de orientación de la toma de decisiones.
Setenta años atrás, el CIAM elaboró un documento sobre la teoría y metodología de planificación que tomó el nombre de la "Carta de Atenas" (de 1933) donde planteó la necesidad de un ordenamiento legal que permitiera disponer sin trabas del suelo urbano para satisfacer las necesidades colectivas, para lo que se estableció que para el uso del suelo urbano debe primar el interés colectivo. Otras declaraciones de política internacional siguieron este principio, como la Declaración de Hábitat, Vancouver 1976 o la Carta de Machu Pichu de 1977 que planteó que “La vivienda popular no será considerada como un objeto de consumo subsidiario sino como un poderoso instrumento de desarrollo social”. En Costa Rica, estos planteamientos se impulsaron tanto desde el Instituto de Vivienda y Urbanismo (INVU) como desde lo que luego se llamaría el MIVAH: la Secretaría Técnica del Ministro sin cartera rector del Sector Vivienda, a partir de 1978. No obstante, su impacto fue muy limitado y casi sucumbió frente a las muy poderosas fuerzas orientadas por el lucro individual y la maximización de la renta de la tierra, así como el clientelismo utilizado como mecanismo para paliar el conflicto social por la penuria de vivienda.
La década de los 80s vivió diversidad de procesos contradictorios con algunas variaciones según la administración. A partir del 78 el nombramiento de un Ministro de Vivienda junto a un Presidente del INVU inició un conflicto de poderes al interior del Gobierno que reflejó además contradictorios planteamientos, tanto respecto del urbanismo como de la política habitacional. Mientras se impulsaba una política de transporte urbano que pregonaba la descentralización se construían obras que hacían pasar todo el tránsito por San José con un modelo radial; mientras se trabajaba en modelos de diseño urbano de rescate del ambiente y con edificios en altura, se dejaba al garete la construcción de viviendas y, como solución de emergencia, se toleró la ocupación ilegal en todas las ciudades y se inició la repartición de algo llamado ‘lotes sin servicios’, o sea simples charrales entregados a los pobres para que hicieran sus ranchos por su propia cuenta, ranchos a los que se denominó ‘vivienda progresiva’ apostando a que la gente poco a poco lo mejoraría, como en efecto. Todo ello, a un inmenso costo en contaminación, sufrimiento y destrucción ambiental a la vez que utilizando los peores lugares y de más baja renta para tal ‘desarrollo urbano’, con la consiguiente creación de riesgos de desastre que se siguen sufriendo 30 años después.
En estas circunstancias la penuria de vivienda emergió como un elemento central del proceso electoral para las próximas cuatro elecciones nacionales y en cada caso con diversidad de respuestas, todas las cuales crearon nuevas condiciones depredadoras para el ambiente y un altísimo costo social y financiero para el Estado y los pobladores.
La muy conflictiva lucha por la vivienda se incrementó durante los 60s y 70s en las dos principales ciudades fuera del Área Metropolitana, Puntarenas y Limón, las que duplicaron su extensión y población por vía de ocupaciones ilegales; pero al inicio de los 80s también creció en número y capacidad organizativa en el valle central. La respuesta política fue incrementar los ‘lotes sin servicios’ masivamente en Purral –Goicoechea- y otras zonas. Paralelamente, sin embargo, esfuerzos técnicos de algunas figuras políticas o al revés, esfuerzos políticos de algunas figuras técnicas, impulsaron la generación de bancos de tierras estatales para futuros desarrollos y así evitar la especulación (tierra que luego se dilapidó con la tolerancia o el impulso político partidario de la ocupación ilegal). Se dio a la vez la más importante decisión política en defensa del ambiente en el campo del desarrollo urbano: la creación y puesta en práctica en 1984 –por parte del INVU- del Plan Regulador de la Gran Área Metropolitana (Plan GAM) que determinó y reglamentó zonas de urbanización, industriales y productivas; pero además, delimitó las importantísimas Zonas Especiales de Protección alrededor del casco urbano del valle central y que protege las fuentes del recurso hídrico y sirve de amortiguamiento para los parques nacionales y zonas protegidas de las cadenas montañosas que rodean el valle, aparte de refugio animal y recreo visual desde la ciudad.
Este impulso inicial macro regional lamentablemente se quedó en esa escala regional sin que se le diera la continuidad requerida en la escala cantonal y distrital en función de las decisiones políticas a partir del año 86: se impuso el clientelismo que tomó por asalto Desamparados y Alajuelita (entre otros cantones semi-urbanos) creando los enormes guetos de pobladores pobres y paupérrimos, mientras se postergaban las promesas de viviendas y se iban poco a poco dotando los barrios de agua o electricidad. Las ocupaciones semi ilegales y hasta dirigidas por ministros de vivienda permitían cumplir a medias con la estructura clientelar del proceso electoral, aunque se planteaba una reforma financiera e institucional con la creación del Sistema Nacional Financiero para la Vivienda y se creaba el subsidio para la vivienda, que se ofreció hacerlo ‘gratuito’ en la siguiente campaña electoral de 1990, ¡y se cumplió! Mientras tanto se declaró emergencia y se empezó a construir en forma territorialmente concentrada (y en pocos meses muy electorales) varias decenas de miles de casitas prefabricadas que permitieran crear la falsa imagen publicitaria, que todavía perdura, sobre promesas políticas cumplidas.
La dinámica durante los noventas no fue tampoco la de una política como se proclamaba en los principios de las declaraciones mundiales, como la de Hábitat 76, de Naciones Unidas que Costa Rica subscribió formalmente. El bono fue el eje del botín, pero no se utilizó como herramienta ordenadora en lo financiero, habitacional, urbano/regional o social. Al contrario, se sucumbió a las demandas puntuales de los políticos de barrio y cantón, a las presiones desde las asambleas distritales y el ‘MIVAH’ –que todavía sigue sin ley constitutiva- pasó a ser un órgano al servicio de los partidos, y nunca llegó a ser el rector de la política. El masivo financiamiento no se utilizó para orientar la migración con base en una planificación de su distribución por zonas según demanda real o con base en decisiones expresas de ocupación relativa y densidades preferibles, según objetivos planteados en términos de un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, con criterios técnico/políticos. La oportunidad se perdió y como consecuencia algunas zonas se sobre financiaron y algunos ‘entes autorizados’ a su vez autorizaron agentes distribuidores masivos de bonos en diversidad de zonas (al margen de su adecuación ambiental o social) pues su negocio era y es colocar el máximo de bonos y créditos posibles. Empresas privadas especializadas en erradicación de tugurios y ‘asociaciones’ generaron proyectos innecesarios y llenaron sus listas de cientos o miles de solicitantes con familias que habitaban al otro lado del país o de múltiples orígenes, incluyendo extranjeros; muchos de los cuales luego se sacarían de las listas pues ‘no calificaban’ y serían estafados no solo políticamente, sino también económicamente a pesar de ser el estrato más pobre!
El impacto de tres administraciones con enorme inversión permitió reducir sustancialmente la demanda efectiva y casi hacer desaparecer las ocupaciones de tierras; pero –a finales de los 90s e inicio de siglo- un nuevo cambio de política en lo fiscal y lo ideológico determinó un alto radical en el gasto en vivienda popular.
Una administración después de creado el Banco Hipotecario de la Vivienda ya se hacía familiar la frase ‘presa de bonos’, que hacia mediados de los 90s ya superaba los 20 mil casos y a final de siglo se acercaba a 25 mil. La presa luego se diluyó recurriendo al expediente simple de rechazar decenas de miles de casos y alargar los trámites hasta la náusea, para así evitar que ingresaran al proceso de trámite otras decenas de miles de solicitudes, reduciendo progresivamente en amplísimos porcentajes –más de la mitad- el otorgamientos del subsidio, a pesar de que es un derecho de los pobres por ley. Muy fácil, para no tener una presa en trámite no se abre la ventanilla, pero la demanda insolvente de vivienda, o sea los pobres tienen que solucionar de alguna manera su penuria de vivienda y entonces, sin otra salida, al igual que en los 70s deben recurrir a las ocupaciones de terrenos, las que por razones político electorales son toleradas de nuevo las más de las veces, en espera que el próximo gobierno resuelva…
Lo obvio se generó hace casi 20 años: al concentrar en sitios inadecuados y verdaderos guetos a decenas de miles de familias del estrato más pobre y condenarlas a vivir prácticamente sin servicios o infraestructura social y a conseguirla poco a poco por vía del conflicto o la amenaza; ser humano y naturaleza, o más bien simplemente la naturaleza, pues el ser humano es parte de ella, ha pagado un costo incalculable por convertir la necesidad de vivienda en politiquería sin reparo alguno en lo ambiental.
La creación del BANHVI y el bono gratuito y el manejo a la libre del financiamiento por organismos cooperativos (que luego quebraron), fueron una muestra del manejo politiquero o fiscal de las finanzas; pero la salida no es simplemente eliminar el financiamiento, como se ha pretendido en las dos últimas administraciones, cerrando las ventanillas del INVU y el propio BANHVI con la excusa de eliminar la intromisión política (intromisión que los diputados añoran por supuesto y presionarán por recuperar en los próximos meses electorales). Ello solo produce y producirá nuevos tugurios como se puede ver ya con un rápido recorrido por el valle central y otros centros urbanos del país y así seguirá mientras esta política no se modifique.
La restricción financiera para la vivienda se ha estado dando en consonancia con un feroz y acelerado proceso de ‘desregulación’ y ‘liberalización’ impulsado desde la propia Presidencia de la República. Esta intervención directa del Ejecutivo en la ‘desregulación’ incluyó (en el 2001) el intento de utilizar libremente para la urbanización las 60 mil hectáreas de las zonas de protección especial del GAM; lo que se logró impedir por la vía judicial y la presión de grupos técnicos, académicos y ambientalistas. Ello habría causado el impacto ambiental más brutal del desarrollo urbano en toda la historia del país. El cambio ideológico hizo prevalecer la ‘discipllina fiscal’ por encima de la política social, y entonces, más allá de las declaraciones efectistas, se redujo sustancialmente el gasto real y con subterfugios técnicos o legales se dejó de atender a decenas de miles de familias que no tienen ninguna opción alternativa para solucionar su necesidad de habitación y tienden a migrar hacia centros donde puedan acercarse a las fuentes de recursos, a lo que debe sumarse el impacto de la migración internacional.
Este impulso se dió paralelo con propuestas y hechos reales hacia la privatización directa o la creación de entes para-estatales (por decreto) para asumir la ‘planificación urbana’, lo que conlleva la deslegitimación y casi ruina de las instituciones estatales responsables de procurar tal planificación por ley; a la vez esto conlleva al desperdicio de recursos que podrían utilizarse para continuar con la política de principios de los ochentas y actualizar no solo el Plan GAM sino también un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, que corresponde realizar por ley y por racionalidad a entes estatales.
¿Qué se vislumbra para 20 años después de que la política en vivienda produjera el gigantesco impacto ambiental de convertir centenares de hectáreas en masivos barrios casi sin servicios de altísima densidad, pero en un piso con el desperdicio inaudito de la escasa y cara tierra urbana-estatal? Bueno, se vislumbra simplemente la llegada al poder de quienes dirigieron ese proceso irresponsable de declarar la vivienda emergencia y con ello concentrar casi toda la inversión en la GAM, utilizando incluso tierras de zonas de protección y de quienes crearon los barrios urbanos donde naturalmente hoy se encuentran las peores condiciones de habitabilidad y donde se originan muchos de los principales problemas, conflictos y violencia social y se sufren pésimas condiciones ambientales.
Manuel Argüello Rodriguez, Ph.D.
Catedrático de la UNA –Costa Rica-
-mayo del 2004-
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