Política de vivienda y accesibilidad de los sectores de ingreso medio

La política de vivienda en Costa Rica tiene dos grandes hitos históricos: la creación del INVU en 1954 y la creación del Sistema Nacional Financiero para la Vivienda (SNFV), que incluyó el Banco Hipotecario (BANHVI) en 1987.

Durante la primera etapa, que abarca las dos primeras décadas a partir de la fundación del INVU, la rectoría de urbanismo y vivienda, que ejerció esa institución, permitió que se identificaran sitios y utilizaran fincas ubicadas en relación con las zonificaciones propuestas a futuro, así como las ideas urbanísticas de la época, de manera que se buscaba desarrollar barrios construidos y financiados por el Estado, con el máximo de los servicios, a la manera de las llamadas ‘ciudades satélites’ y el denominado ‘zoning’, concordando con principios contemporáneos de planificación urbana.

La Ley de Planificación Urbana #4240 establecería las grandes líneas conceptuales e institucionales hacia finales de los años 1960. Sin embargo, muy rápidamente los abruptos cambios en la estructura social de esas dos primeras décadas y la crisis económica (con impactos serios sobre la capacidad estatal de inversión en política social), que se agravó en la segunda mitad de la década de los años 1970, generaron una amplia brecha entre la demanda real y la demanda solvente, sobre todo entre los nuevos desempleados y grupos de muy bajo ingreso, que dieron al traste con la continuidad de esos lineamientos y conceptos.

Así, mientras al inicio el INVU construía para sectores de ingreso bajo y medio (con viviendas de 80 m2, por ejemplo en Hatillo), luego se fue concentrando en sectores de ingresos medios, pero con soluciones de menor calidad y tamaño. Así para el final de esa década prácticamente no había soluciones para los grupos de más bajo ingreso, lo que se expresó en un crecimiento intenso y abrupto de ocupaciones ilegales en los sitios de mayor concentración de pobres-urbanos: Limón, Puntarenas y San José. Esto en pocos años sirvió de base, primero para un movimiento popular reivindicativo en el tema/producto vivienda, y luego, una estructura clientelista político/electoral concentrada en la oferta de financiamiento para lotes y casas a esos sectores. La acción político/partidaria con fondos públicos permitió cooptar el movimiento y reorientarlo hacia el apoyo a candidatos y partidos, del bipartidismo tradicional, con la promesa de entregar tierra para uso urbano y construir proyectos habitacionales en forma masiva, por decenas de miles de viviendas.

El segundo hito, la creación del Fondo de Subsidio para la Vivienda (FOSUVI), que era la esencia del BANHVI, fue el instrumento que se utilizó para atender esa nueva demanda organizada de sectores de ingreso bajo y medio bajo, pero siempre, sin determinar una política a mediano o largo plazo que involucrara una determinación de la relación territorio/inversión, como parte de una política social de escala nacional. De hecho en los primeros diez años desde la creación legal del BANHVI lo que se utilizó fue financiamiento de emergencia, no del sistema financiero, mediante el expediente de declarar por decreto ejecutivo ‘emergencia nacional’ el faltante de vivienda. Así, a finales de los años 1980s y principios de los 1990s, se atendió la demanda movilizada y organizada mediate la utilización de grandes fincas de propiedad pública o recién conseguidas, sin tomar en cuenta política de tierras alguna, y amparados a ‘la emergencia’, concentrando en grandes guetos de pobreza en San José y algunas ciudades de la GAM (Cartago y Heredia especialmente) decenas de miles de pobladores traídos de diversas partes del país, generando a la vez una demanda adicional, no solvente, que migraba en busca de las soluciones concentradas en algunos sitios de la GAM; una migración inducida, precisamente por la acción estatal, pero sin proponérselo, sin analizarlo y sin dirigirlo.

Adicionalmente, los ‘precarios’ previos, convertidos en ‘proyectos’, se quedaron las siguientes dos décadas en eso: ‘proyectos’, pues en la mayoría de los casos tan solo se construyeron vivienda mínimas (casitas prefabricadas de alrededor de 40 m2) carentes de la mayoría de las infraestructuras y servicios, los que se fueron adicionando poco a poco a lo largo de los últimos treinta años, y todavía no se termina en la actualidad -2012-.

Entre tanto, tanto esa inversión de gran magnitud en vivienda, proyectos, compra de tierras y lotes (incluyendo aquellos dispersos en zonas rurales y los dos puertos principales) generaron una presión sobre los precios de la tierra y motivaron la especulación, junto a la constitución de la red clientelista de oferentes de tierras y organizadores/constructores de proyectos. Lo que, como consecuencia, encareció también los productos/solución de viviendas para sectores de grupos medios, los que fueron quedando fuera del mercado por no poder pagar los productos que esperaban conseguir según su estatus social, nivel educativo, profesión y nivel de ingreso.

Contrariamente a considerarse la ‘política de vivienda’ como algo restringido al tema de la construcción de casas por parte de las instituciones públicas, o específicamente las instituciones que financian esas viviendas con fondos públicos; contrariamente a eso, la política debe comprenderse en un sentido mucho más amplio, que abarque no solo la construcción de cobertizos mínimos, sino el impacto de la inversión en el territorio, la relación entre la demanda real, es decir el total de las familias que carecen de una solución digna a su necesidad de vivienda digna (y completa, con todas las infraestructuras y acceso a servicios esenciales) y la oferta existente en un periodo dado. Ello debe incluir la oferta de productos como materiales o casas completas, como la oferta de tierra en diversas partes del país, y esencialmente, debe incluir una determinación respecto de la capacidad real de la población demandante para adquirir esos productos en el mercado y los elementos esenciales que facilitan o dificultan el que esa demanda sea ciertamente solvente, en vez de una necesidad no satisfecha que se resuelve tan solo parcialmente por procesos irregulares e insuficientes, como los cobertizos improvisados o las ‘villas miseria’.

Siendo así, la política debe proyectar su impacto y ser una actividad esencial de la política social y de la política pública; no solo por la inversión estatal directa, sino por la regulación del mercado privado y de la política de tierras para uso urbano, incluida la zonificación y planificación del territorio en escalas pequeñas (municipio, micro-cuenca). Ello implica entonces, que no se restrinja a un sector económico particular, sino que cubra el conjunto de la población, no porque lo financie, sino porque defina los derroteros respecto al uso del territorio, el uso específico permitido del suelo a escala pequeña y la regulación del mercado de tierras. Ello debe incluir una determinación formal del precio del suelo en tanto se convierte en mercancía y en tanto que, siendo así, impide que amplias masas de población tengan derecho a una característica esencial de los seres vivos –y de los humanos en particular-, cual es el derecho de ocupar una parte de la superficie del planeta en condiciones de subsistencia digna.

La ausencia de tales definiciones y la restricción de la política al financiamiento casuístico u oportunista a generado zonas de altas densidades y escasa dotación de servicios, sobre-acumulación de población de bajos ingresos y la conformación de verdaderos guetos de pobreza creados a partir de ‘proyectos’ estatales. A la vez, ha impedido que amplios sectores alcances sus soluciones porque se lo impiden los precios especulativos del mercado inmobiliario, así de simple. Eso se ha ido consolidando con prácticas como: construir casas donde había fincas propiedad del Estado, sin importar nada más, por ser más barato, o peor aún, donde las fincas eran de amigos de los funcionarios que toman decisiones, o dónde las ofrecen los llamados ‘desarrolladores’, o las aun peores prácticas clientelistas y permisivas a la especulación con tierras.

Así, y razón de diversos mecanismos de fijación de precios que solo benefician a los especuladores urbanos y que se relacionan con la especulación inmobiliaria relacionada con el surgimiento de la llamada ‘burbuja inmobiliaria’ –y su quiebra posterior-, pero que también surgen de presiones locales que generan ideas inexactas sobre la disposición real de tierras para urbanizar en la GAM, una importante porción de la población simplemente no tiene forma de acceder al producto ‘vivienda’, tanto sectores de bajo y muy bajo ingreso (quienes disponen de un subsidio insuficiente tanto por la cantidad total disponible, como por distribución territorial y también por el monto), como a sectores de ingresos medios.

Estos últimos no solo carecen de un sistema financiero que los cubra, sino que sufren de los sobreprecios más brutales, pues el mercado ofrece lo que serían ciertamente soluciones mínimas a precios de grupo medio, quienes, razonablemente tienen una expectativa mucho más alta y no se llega a una adecuación entre precio de mercado y capacidad de pago en relación con la expectativa. Pero ello no es por falta del recurso tierra, sino por su precio falto de regulación que permite que predios pequeños y de deficiente localización se cobren en función de la demanda alterada por la sobre-oferta de compradores de productos similares pero distintos, así, la especulación excesiva vinculada con la burbuja (generada por los compradores extranjeros financiados a la ligera por bancos norteamericanos o europeos, etc.) impacta el precio de sitios dónde no hay esa demanda pero dónde los propietarios esperar tener también ganancias especulativas.

La misma existencia del subsidio para grupos de muy bajo ingreso, en determinado momento (cuando se aplicó el ‘bono lote’), llevó a que los lotes mínimos llegaran a costar en el mercado exactamente el monto del bono total, pues los oferentes de tierras los fijaron ahí en forma antojadiza, esperando que los compradores “con bono en mano” estuvieran dispuestos (como en efecto lo era) a gastar todo el bono en un lote mínimo de noventa metros cuadrados. Así, el precio por metro cuadrado quedó, casi automáticamente, y en pocos meses –hacia mediados de los años 1990- con un piso que implicara que el bono total se iba prácticamente todo en el pago del lote: el precio del suelo se trago el monto del bono apenas surgió esa figura financiera que permitía utilizar el bono para comprar lote, incluso sin urbanizar completamente. Miles de familias quedaron así con su lote y gastaron su bono y no pudieron resolver su necesidad de vivienda, sino nada más de forma precaria, con autoconstrucción elemental y sin financiamiento mínimo adecuado.

De hecho, actualmente un lote mínimo de 90 metros cuadrados a cien US dólares el metro implica, sin gastos de transferencia y demás, un monto de 9000 US dólares; lo que al tipo de cambio vigente (514 Colones por 1 US$) corresponde con aproximadamente 4.6 millones de colones, mientras el bono TOTAL vigente (hasta enero 2012) es de 5.3 millones. Es decir queda nada más un poco más de cien dólares para los gastos de transferencia y trámites y prácticamente nada para hacer una casa.

En tales circunstancias, ni siquiera las personas que tienen bono total pueden resolver su necesidad de vivienda, si viven en ciudades de la GAM, pues no podrían pagar los costos de una vivienda elemental, de hecho apenas alcanzará para trámites y comisiones. Entonces, los que sí pueden acceder a los proyectos que construyen los ‘desarrolladores’ son aquellas familias que tienen alguna capacidad de pago de créditos, que se complementan con bonos parciales para los costos elementales de inicio de obras o conseguir lotes urbanizados mínimos. El bono alcanza (excepto si se tiene tierra, lo que se da preferentemente en zonas rurales) solo para parte del financiamiento y están quedando fuera todos los más pobres que no pueden pagar créditos. El bono se orienta a una franja que NO es la más pobre, sino una un poquito más arriba: con capacidad de pagar algo de crédito y usa el bono para pago parcial y gastos iniciales, según los planes que ofrezcan las mutuales y empresarios del sector.

Sectores de ingresos más altos, pero en estratos de más de cuatro salarios mínimos no tienen ni acceso a bono ni acceso a préstamos desde hace al menos tres décadas y siguen pagando alquileres (también sufriendo precios especulativos) o viviendo con familiares o sub-dividiendo las casas que sus ancestros pudieron construir entre los años 1950s y 1970s, donde ahora habitan varias familias.

Se accede con alguna capacidad de ahorro, por ejemplo familias con ingresos de alrededor de diez salarios mínimos, a casas elementales en lotes pequeños siempre y cuando sean familias jóvenes de dos miembros adultos y uno o dos hijos pequeños. Pero hay un enorme grupo de familias con ingresos de entre 5 y 10 salarios mínimos que simplemente no pueden pagar el precio de una vivienda urbana convencional básica –de bloques o prefabricada en concreto de poco más de cien metros cuadrados-, lo que se explica en buena medida por el ‘piso’ del precio de la tierra, que se ha establecido en forma arbitraria o por razones de la presión de quienes disponen del bono parcial para comprar tierra, combinado con la existencia de especulación vinculada a la disposición de fondos externos para proyectos habitacionales de lujo, marinas y megaproyectos que presionaron desde principio de siglo y todavía continúa, pese a la quiebra de docenas de esos proyectos y el impacto que ha tenido, incluyendo el impacto en la banca nacional del país.

Pero las bajas tasas de interés y la crisis económica en países industriales, en particular EEUU, siguen trayendo capitales especulativos que presionan el precio de la tierra y alejan ese producto/mercancía (que está por completo desregulado en términos reales) de los sectores de ingreso medio.

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Escrito a solicitud del Concurso de anteproyectos de Vivienda Sostenible para Clase Media de la GAM - como miembro del Jurado Calificador -. Gran Área Metropolitana, Costa Rica. Del 13 de mayo al 31 de agosto 2011 –UICN-

Temas para una conversación sobre un proyecto alternativo en política social, ambiental y vivienda:

1. Política social, ambiental y de vivienda articuladas, con impactos económicos conjuntos: la inversión social y territorial implica validación del equilibrio ambiental/humano

2. Ciudad verde y economía verde como buen negocio: no se trata de ‘gastar’ sino de invertir, incluyendo la inversión privada lucrativa en la implementación de esa política articulada.

3. La noción de bosque urbano en el replanteamiento de la GAM y toda la planificación/ordenamiento territorial del país (PNOT –POTGAM, etc.), la inclusión de las perspectivas de cuenca y microcuenca, la planificación subregional como eje intermedio indispensable entre lo nacional y lo local.

4. La adecuación institucional para atender sectores esenciales de máxima vulnerabilidad social y económica, pero a la vez susceptibles de generar condiciones que propicien la violencia y el conflicto social en diversidad de formas:

a) -El SFNV, BANHVI y resto de instituciones de vivienda: definir una política nacional de mediano y largo plazo que tenga en cuenta tierras, precios, especulación/regulación, expropiación y usos para proyectos de interés nacional en función de necesidad, calamidad o pobreza o emergencia nacional (o regional y local).
b) -Política de vivienda atendiendo a los diversos sectores de ingreso con proyectos específicos y coordinando con empresa privada y regulando la acción de la empresa privada para permitir el acceso de quienes hoy quedan fuera: sectores muy pobres y sectores de ingreso medio, los pobres del campo y las zonas indígenas o muy alejadas.
c) -Sistemas de financiamiento según niveles de ingreso y su utilidad o aplicabilidad relativa: para qué sirve el bono, cómo debe aplicarse, como cubrir los sectores por debajo de un salario mínimo o los ‘en condición de pobreza y similares’ (casi un 30% de la población total del país), subsidios o apoyo financiero y planes de financiamiento por sectores: de 1 a 4 salarios, de 5 a 10 salarios, de 10 a 15 salarios, por tipo de familia y región
d) -Política de gestión del riesgo frente a desastres y los cambios institucionales, a partir de una comprensión cabal de su distribución territorial
e) -Modificaciones requeridas en Setena y su accionar respecto del control del uso ambientalmente adecuado del territorio, la protección y la reglamentación (cambio radical a los IFAS y su perspectiva técnica, división clara entre setena e Invu en relación a peso relativo de los temas de la planificación urbano/regional en relación con planes de desarrollo nacional y los PNOT-POTGAM requeridos
f) -El ICT que trabaja para los hoteleros y cadenas, pero no para los residentes locales y comunidades de zonas costeras: se impone una modificación sustancial de la reglamentación y legislación sobre zonas costeras y que el ICT no se quien decide pues siempre lo hace para servir a los hoteleros y sus cadenas internacionales; recuperar la importancia esencial del turismo comunitario y rural, del valor escénico y la protección como inversión de futuro: la visión estratégica del valor de la biodiversidad.

5. La determinación de una plataforma básica de ordenamiento territorial a largo plazo, con los grandes ejes y corredores estratégicos, incluyendo los biológicos y ecológicos, los energéticos y económicos, los comerciales y de integración regional ístmica (interoceánicos y centroamericanos). Carreteras y ferrocarriles interoceánicos e interamericanos (los ejes del istmo). Los grandes corredores definen la red vial nacional y regional, proyectos a 30 años.

6. Las políticas específicas para los más pobres: la re-estructuración de toda la institucionalidad y el control de la información, la simplificación y reducción institucional para elevar la eficiencia administrativa: el manejo eficiente de fondos (Fodesaf, etc.) y la ruptura del clientelismo con base en información centralizada, fidedigna y auditada.

7. Política de empleo vinculada a las políticas de vivienda y de subsidios en general, la distribución territorial y la concentración en áreas especialmente deprimidas.