Crisis económica, lucha por vivienda y políticas urbanas:

degradación ambiental y construcción del riesgo en el AMSJ

LAS OCUPACIONES DE TIERRAS Y POLÍTICA ESTATAL

El período que se inicia durante los años 1970s fue de grave crisis económica, es decir empobrecimiento y deterioro de las condiciones de vida de gran parte de la población del país, lo que generó no solo migraciones sino también el desalojo de pobladores pobres de los antiguos barrios o sitios de vivienda en fincas o zonas rurales y los llevó a la ocupación de tierras en la zona central del país.

Al final de los años 1970s hubo varias invasiones de tierras en la zona sur de la ciudad, a escasos cinco Km del Parque Central, en el centro de los tradicionales barrios pobres. Años atrás, entre 1963 y 1966, el INVU había creado en la zona la Ciudadela 15 de Setiembre, como producto de la erradicación de cuatro tugurios del centro de la ciudad (1).
En 1979 un grupo de familias se tomó un lote cercano, al estabilizarse la situación el grupo era de 184 familias, pero dos semanas después había más de 200 ranchos. Este grupo, denominado Los Nietos del Presidente Carazo, procedía en un 30% de la misma 15 de Setiembre y el 21% de Aguantafilo (a pocos cientos de metros). Los altos alquileres de las viviendas fue la razón principal que dieron los vecinos para explicar la decisión de invadir. Otros vivían arrimados o en cuartos alquilados . La respuesta del Gobierno fue muy ambigua, inicialmente el IMAS indicó que no asumiría ninguna responsabilidad a pesar de que muchos de los vecinos habían gestionado desde años atrás la ayuda de la institución , pero luego los vecinos lograron que el INVU los atendiera.
Durante la Administración 78-82, muchas de las ocupaciones de tierras continuaron en su sitio por todos los cuatro años y sólo una pequeña magnitud fue atendido por los Programas de de Ayuda Mutua y Empresas Comunitarias (PRECO) o los Programas de Lotes con Servicios (PLCS) o lotes sin servicios. Al final de la Administración el Programa de Rehabilitación de Barrios del IMAS inició una investigación para ordenar las ocupaciones ilegales de tierra (2).
En el proceso electoral inmediato, el PLN denunció que existían más de 50 mil personas viviendo en tugurios en el Área Metropolitana de San José, los que serían "terreno fértil para la agitación comunista” (3). Muchas familias que no habían invadido pero habían estado organizándose en los comités y frentes de lucha, ocuparon terrenos en el período de transición entre las dos Administraciones. Un enorme grupo se tomó nuevos terrenos en los primeros años de la Administración 82-86 y durante el siguiente período de transición.
La primera de estas grandes invasiones hacia el final de la Administración Carazo, en agosto de 1981, en plena campaña electoral, fue la de Río Azul, al sureste de la ciudad de San José. En unas tierras en disputa, aunque aparentemente de propiedad privada, de cerca de 45 manzanas, en una colina de altísima pendiente, junto al relleno sanitario de la ciudad, donde se levantaron en unos pocos días 400 ranchos .
La relativa participación de los pobladores en las luchas y organizaciones relacionadas con la falta de vivienda estaban condicionadas al principio del período 1978-1990 por la convergencia de varios procesos:
a: deterioro acelerado de los niveles de supervivencia social, incluyendo las posibilidades del uso de viviendas y la consecuente acumulación de población en situaciones en extremo críticas, con altos índices de hacinamiento, incremento de desahucios por falta de pago en alquileres y dificultad para ingresar en el mercado normal. Con ello, aumento sustancial de la ocupación ilegal de tierras, a pesar de la represión policial existente, los desalojos forzosos, el enjuiciamiento y al apresamiento de dirigentes y comunidades.
b: la aguda crisis fiscal y monetaria que obliga al Poder Ejecutivo a restringir al máximo la política social, en concordancia con las 'cartas de intenciones' acordadas con el FMI, y específicamente el desfinanciamiento absoluto del INVU e IMAS y la consecuente clausura de la construcción de viviendas propiamente tales.
c: la disposición del AID y otras agencias internacionales de propulsar programas de lotes con servicios (PLCS) como alternativa a la vivienda estatal; lo que permite la continuación del INVU como institución, con ese programa como base, con decenas de miles de familias solicitantes.
d: el inmediato interés de pobladores de terrenos invadidos en su búsqueda de estabilidad y legalidad, que perciben la finalización de la administración 78-82 e intentan asegurarse compromisos formales con la nueva administración (y los candidatos de probable elección) a cambio de apoyo electoral inmediato y colaboración con las estructuras partidarias locales.
e: el interés político-partidario y la búsqueda de una ampliación de su cobertura, tanto en la izquierda como en la oposición social-demócrata, que permita captar un mayor apoyo entre los sectores más pobres del Área Metropolitana de San José (AMSJ) y la inclusión de sectores medios comprometidos en las reivindicaciones sociales.
f: intereses individuales o grupales de tipo electoral, durante el año electoral de 1981 (elecciones en febrero 1982), que motivan a fracciones emergentes dentro de los partidos o coaliciones, en el gobierno o la oposición, y a los dirigentes locales a promover su propio liderazgo entre los sectores más cercanos.
g: en la izquierda, específicamente, un intento general de aliviar el peso de la propaganda tradicional y el uso de estigmas y estereotipos en su contra , por la vía de crear organizaciones llamadas "de masas" que permitan dirigir las reivindicaciones populares bajo formas orgánicas no-partidarias, de fachada 'democrática' y permitan elegir dirigentes de sus partidos en Municipios o la Asamblea Legislativa, con base en partidos creados para las elecciones con programas formales reivindicativos, sin presentar disputas ideológicas percibidas como 'radicales', comunistas y revolucionarias.
Este cúmulo de circunstancias permite un cambio en la acción tradicional de las organizaciones populares con respecto a la reivindicación de la vivienda.
Las organizaciones nacidas décadas atrás, las llamadas Juntas Progresistas y su Federación (FENAJUP), controlada por el Partido Vanguardia Popular (PVP) , así como las Asociaciones de Desarrollo Integral (ADI) controladas por la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) se habían deteriorado significativamente y dieron paso a nuevas formas de organización para reivindicar el derecho a la vivienda y servicios.
La doble constitución de DINADECO como institución estatal y las ADI, Asociaciones de Desarrollo Específico (ADE) o Comités de Desarrollo Comunal (CDC) en los barrios o comunidades permitió hasta 1978 un amplio control del Partido Liberación Nacional (PLN) sobre la organización reivindicativa. Al final de los 70s DINADECO tenía cerca de 300 funcionarios y las asociaciones registradas eran más de 700, con alrededor de 95 mil afiliados. Sin duda, una amplia estructura de base de apoyo político (Mora Agüero, J.C.; 1988).
La nueva administración de 1978 trató de neutralizar esta estructura mediante el des/financiamiento a DINADECO como institución y al asignarle por primera vez una importante responsabilidad en relación con la política de vivienda. El Programa de Desarrollo Urbano, programado directamente por AID, se localizó institucionalmente en DINADECO, que debería coordinar la acción interinstitucional y preparar las comunidades que participarían en autoconstrucción de viviendas y la organización de empresas comunitarias dependientes del proyecto PROVIS-PRECO del IMAS.

CONTINUIDAD EN VEZ DE CAMBIO CON EL NUEVO GOBIERNO

En 1980 el PLN logró contacto con varios comités locales en sitios de invasión a iniciativa de los líderes locales, algunos de los cuales tenían contactos previos con el PLN o sus regidores municipales del cantón de San José. Este contacto inicial llevó a la fundación del Frente Democrático de la Vivienda (FDV ) y posteriormente el Frente Costarricense de Lucha por Vivienda (FCV). El FDV es desde su nacimiento a la vez un frente de lucha por vivienda, estructura de apoyo electoral para el PLN y forma institucional mediante la que se canaliza financiamiento estatal hacia la vivienda y los servicios colaterales . Pasadas las elecciones de 1981-1982 con triunfo del PLN, el nuevo gobierno tratará de utilizar al FDV como estructura de control de la lucha por vivienda, ofreciendo a los vecinos una alternativa más segura para obtener asistencia en menor plazo y con negociación en vez de represión policial. Las acciones reivindicativas pretendían canalizar la presión popular en dos vías: por un lado, alargar el margen de espera de manera que los comités reciban progresivamente atención y por otro restringir el margen de acción de la organización alternativa ‘de izquierda’, controlada por la Organización Socialista de los Trabajadores (OST). Esta organización entraba en un proceso de cambio de estrategia y trataba de superar su actuación electoral de 1978 mediante un nuevo frente de masas y una nueva estructura formal partidaria: el Partido Acción del Pueblo (PAP).
Ya electo el nuevo gobierno, el FDV creció rápidamente con afiliación de decenas de nuevos 'comités de vivienda' fundados a partir de los núcleos locales del PLN. El crecimiento rápido y masivo del FDV complicó el control desde la cúpula y la estructura jerárquica se expandió, quedando numerosos comités bajo control de un promotor, sin contacto alguno con la dirección superior. Con el crecimiento masivo y la reducida capacidad de atención desde los programas vigentes en el INVU y el IMAS, más la lentitud de respuesta a las propias peticiones del FDV (y las asignaciones concretas de lotes en los PLCS), las posibilidades de control se restringieron y las presiones internas sobrepasaron el margen de control desde cúpula.
Durante toda la Administración Monge se presentaron numerosas pequeñas invasiones. A pesar de las negociaciones y controles del Frente Democrático de la Vivienda (FDV) y luego el Frente Costarricense de la Vivienda (FCV), muchos comités simplemente identificaban algún terreno estatal o en disputa o abandonado y de inmediato iniciaban la construcción. Al inicio del nuevo Gobierno se realizó una ocupación en Desamparados con cerca de 300 familias que argüían "la imposibilidad de hacer frente al pago de alquileres, su incremento en forma desproporcionada en los últimos meses y los desahucios por incapacidad de pago" .
A pesar de las negociaciones entre el Gobierno y la propia organización del PLN -en el poder-, el FDV, se sucedieron nuevas ocupaciones sin control alguno durante todo el año 1983, no obstante la existencia del nuevo traslado masivo de la finca "Las Cuadras", al noreste de la ciudad; que se llamaría barrio Los Cuadros, en Purral de Goicoechea.
La prensa de la época reporta ocupaciones en mayo, junio, noviembre y diciembre de 1984. En todos los casos los precaristas informaron que no podían pagar el alquiler . Algunas no eran invasiones propiamente tales, sino traslados a terrenos con aprobación del Poder Ejecutivo y colaboración del FDV, como en el caso de Rosister Carballo y Nuevo Amanecer; ahí la entrega de tierra era ordenada y los lotes de tamaño similar (90m2), con las futuras calles y aceras delimitadas para la posterior conversión en proyecto habitacional del Gobierno. El candidato Monge Álvarez había indicado desde 1981 la dirección que su Gobierno debería llevar:
"Diferenciar planes para familias de escasos recursos (65% de la población) y los planes para familias marginadas (un 10% de la misma).(...) Aunque un plan de autoconstrucción podría ayudar, especialmente en algunos focos de vivienda insalubre (tugurios), o en zonas rurales, será la construcción masiva basada en planes financieros de nivel nacional, la que pueda resolver el problema en forma substancial.(...) La empresa privada proporciona el modo más eficiente en la producción de vivienda en cuanto a costo y calidad se refiere, pero la financiación final debe estar en manos del Estado, con especial atención a los niveles de más bajos recursos. Con una política integral de vivienda, podrían lograrse costos menores mediante la industrialización de la vivienda. Industrialización y adecuados sistemas de financiamiento para las clases de más bajos recursos a través de un sistema de cuotas variables de amortización, deberán ser las bases de un Plan Nacional de Vivienda"
(Monge, L. A.; 81:100-101)

Sin embargo su equipo de trabajo en vivienda tenía una percepción diferente por lo que surgieron diversas posiciones entre variados ámbitos de la Administración y el PLN. El propio Plan Nacional de Desarrollo 1982-1986 establecía:

"Debido al desfinanciamiento de las instituciones que deben responder a estos problemas y a la baja capacidad de pago de las familias con necesidad de vivienda, se ha decidido desarrollar programas de vivienda progresiva y de lotes con servicios, haciendo énfasis en la ayuda mutua y autoconstrucción. Estos programas serán de gran beneficio al enmarcarlos dentro de un esquema de planificación y ordenamiento que asegure su carácter progresivo, evitando así que los mismos se limiten a generar un grupo de simples propietarios de lotes, que pudiera provocar deterioro urbano"
(OFIPLAN; 82:28).

Las propuestas para una 'política integral' al inicio de la Administración 82-90 superaban con mucho las ilusorias imágenes construidas por la Secretaría Ejecutiva del Sector Vivienda y Asentamientos Humanos (SESVAH) de la Administración Carazo, pero simultáneamente se enfrentaron a condiciones financieras nacionales e internacionales mucho más agudas, que las paralizarían. Como correlato, los compromisos adquiridos durante el proceso electoral y el grado de organización de los comités de luchas por vivienda, especialmente en el propio PLN en el Gobierno, no permitirían la mantención de la paz social sin acciones decididas desde el Estado. Es así, que a pesar de todas las propuestas de política existentes, el Gobierno opta por declarar el problema de vivienda 'emergencia nacional', con el objeto de obtener fondos extraordinarios y desarrollar programas ‘remediales’ inmediatos, sin tomar en cuenta las diversas propuestas comprehensivas antedichas. El Presidente Monge dictó el decreto de emergencia en enero de 1983, nombró un Consejo Nacional de Vivienda, dirigido desde la Presidencia y como miembros de éste a los Presidentes Ejecutivos de las instituciones del Sector Vivienda y Asentamientos Humanos.
Durante el proceso electoral de 1977-78 y en esos primeros meses del nuevo gobierno, desde la izquierda política, la OST percibió que los hechos cotidianos mostraban como la lucha de vivienda era un campo propicio para la acción política, pero no necesariamente para una acción política con una fuerte imagen de 'izquierda'. En consecuencia, como parte de su nueva estrategia para ampliar su accionar y modificar su imagen, los dirigentes de la OST continuaron impulsando también la organización de ‘comités de lucha por vivienda’ y crearon una estructura coordinadora de ellos como parte de una más amplia estructura organizativa, no partidaria, de imagen nacionalista y patriótica, que reuniría organizaciones reivindicativas en otros campos: universitario, femenino, juvenil, ecológico, etc.: el Comité Patriótico Nacional (COPAN). Se intentó reunir una amplia gama de dirigentes populares, personalidades progresistas y ex-militantes de los partidos de la izquierda para construir una alianza nacional que coordinara luchas reivindicativas en diversos campos y permitiera la construcción de una nueva imagen política, sin que esto alterara la estructura básica de organización y dirección de la cúpula fundadora de la OST.
No se trataba de la desaparición de la OST, sino de la ampliación de su acción de masas con una imagen menos sectaria en términos políticos. Fundaron el Comité Nacional de Lucha por Vivienda Digna (CNLVD) y para efectos electorales, se inscribió como nuevo partido político (de fachada) el Partido Acción del Pueblo (PAP), denominado luego "brazo electoral del COPAN" (Madriz, C. y Coronado, C.; 1983:100). La concentración en la lucha de vivienda haría que el COPAN se identificara totalmente con la CNLVD y que el PAP desapareciera luego del nuevo fracaso electoral de 1981 .
El nuevo gobierno se enfrentaría desde mayo de 1982 a un problema esencial: el FDV es controlado por el PLN, en el Gobierno, y ha sido un elemento central del proceso electoral, en consecuencia el Poder Ejecutivo y las instituciones darán prioridad en sus adjudicaciones y a las negociaciones con los comités y dirigentes del FDV. Pero también sufrirían una incesante presión por miles de comités asociación con COPAN. La sobrevivencia de la organización política de izquierda, la OST, en su nueva apariencia como COPAN dependerá para su existencia -y la de su cúpula- de la respuesta real (lotes-viviendas) que logren dar a sus comités afiliados. Su lucha por adjudicaciones y para que se atiendan los miles de solicitudes presentadas a las instituciones será entonces la esencia de su propia lucha por la sobrevivencia del proyecto político y de vida de la cúpula que había fundado la OST en 1976.
El objetivo de construir un partido revolucionario dio rápidamente paso a un nuevo objetivo: mantener el COPAN y darle permanencia a la organización y cobertura alcanzada. No se intentó introducir a los afiliados de los comités en un 'proyecto político', sino simplemente mantenerlos como afiliados, asistiendo a las marchas y reuniones, presionando para alcanzar los mínimos objetivos de la cúpula, que intentaba convertirse en intermediario entre el Poder Ejecutivo y los vecinos en la entrega de lotes del PLCS, como lo era ya el FDV desde 1983.
El FDV en su período de ascenso, con el nuevo gobierno, y especialmente después de la ocupación de la finca Los Cuadras (agosto 1983) logró por los hechos lo que COPAN no lograba por la vía de la solicitud, la movilización pública y la denuncia. En este punto comenzó el período de decline total de COPAN con la pérdida de decenas de comités que se pasaban completos al FDV donde se aseguraban la obtención del lote. Paralelamente las acciones reivindicativas del COPAN recibieron con mayor énfasis la represión policial y además la prensa concentró contra el COPAN sus ataques estereotipados tradicionales. La OST-COPAN interpretó como 'corrupción' la entrega de tierras a miles de familias del FDV y la abierta relación que el Poder Ejecutivo mantenía con su cúpula. Su demanda de lotes se complementó con la denuncia de 'amenazas de invasión' por parte del FDV a fincas que el INVU tenía para programas en que los afiliadas al COPAN estaban inscritos por miles.

El Frente Costarricense de la Vivienda (FCV) nació en 1984 de la ruptura al interior de la cúpula del FDV y lo fundaron antiguos dirigentes-locales el FDV que habían contribuido a su creación en 1981. Estos renunciaron del FDV luego de intentar infructuosamente controlarlo internamente, en medio de la lucha de tendencias políticas al interior del PLN con miras a la elección de candidato del PLN para la campaña electoral de1985. La cúpula de políticos-profesionales del FDV fuera derrotada al interior del PLN y quedó relativamente aislada y sin mayores expectativas para el nuevo gobierno del PLN a partir de mayo de 1986.

El nuevo ‘frente’ obtuvo apoyo político y económico de altos dirigentes del PLN y logró agrupar numerosos comités, tanto antiguos (que habían estado afiliados al FDV) como nuevos en diversas partes del país. A finales de 1984 informes internos de los dos ‘frentes’ indican que el FDV controlaba 43 comités y cerca de 8 mil familias en el AMSJ, mientras el FCV agrupaba a 35 comités, pero con solo 4 mil familias. El COPAN agrupaba 51 comités y 10 mil familias, de los cuáles 31 comités y 6 mil familias estaban concentrados en el AMSJ. Además habían otros 18 comités de vivienda independientes, 7 dentro del AMSJ .

Nuevas ocupaciones de tierras urbanas en el AMSJ se sucedieron en marzo y abril de 1985 realizadas por parte de grupos individuales sin control de los tres grandes 'frentes' (FDV, FCV y COPAN) y continuaron durante la campaña electoral y el período de transición sin que las impidieran los acuerdos entre las cúpulas de esas organizaciones y el candidato triunfador en la campaña electoral de 1985-1986: Oscar Arias . La resolución electoral al interior del PLN y la decisión de utilizar el tema de la vivienda como eje electoral permitió la sobrevivencia del FDV, que estaba en proceso de disolución frente al crecimiento del FCV y la relativa estabilidad del COPAN .


LAS ACCIONES CONCRETAS EN VIVIENDA

El Censo Nacional realizado en 1973 computó un total de 330857 viviendas particulares ocupadas. La población total se distribuía en 472179 núcleos familiares que se acomodaban en 330857 viviendas. Así en 1973, harían falta 141000 viviendas para dar albergue independiente a todos los núcleos familiares del país, aunque obviamente esto no considera la estructuración necesaria de familias extendidas por razones sociales, étnicas o culturales.

Al final del 1979 había una carestía estimada 94 mil unidades de habitación en todo el país, lo que equivaldría a cerca del 20% del total existente (CNVU; 83: Comisión H). Fuentes independientes calcularon el déficit al inicio de los distintos años de la administración 78-82, a partir de los Censos de 1973 y su proyección. La información muestra un aumento progresivo del total de las viviendas construidas entre 1977 y 1980, para declinar abruptamente en el año siguiente. No obstante el déficit es significativamente mayor y progresivamente creciente en los cinco siguientes. Es claro que aunque la construcción no muestra signos recesivos significativos hasta el último año de la Administración, las necesidades reales no son satisfechas y su crecimiento es mucho mayor que el ritmo de la construcción. El déficit se duplica entre 1977 y 1981: entre 1974 y 1981 era necesario construir 253 mil unidades, pero solo se construyeron 127 mil . La acción gubernamental es obviamente insuficiente para subsanar las condiciones pre-existentes al inicio del Gobierno, cuando la situación ya era grave, pero no desesperada.
El nuevo Ministro de Vivienda en 1980 calculaba el déficit en 100 mil unidades. Su objetivo era duplicar o triplicar el volumen anual construido de 8 mil unidades (1973-1977), pues según su información las necesidades creadas anuales de vivienda eran 12 mil. A noviembre de 1980, el IMAS calculaba el déficit en 125 mil unidades. Los tugurios localizados en el AMSJ se estimaban en 15730 y a escala nacional quienes vivían tugurios, ranchos o casas en mal estado, se aproximaban a 24 mil familias. Una gran cantidad de familias alquilaban covachas de 4x4 metros, los alquileres oscilaban entre 150 y 600 colones ($ 17 a $70) al mes por viviendas de cartón, zinc y algunas tablas. Había inquilinos que re-alquilaban parte de su casa para completar su renta hasta en un 75%. Funcionarios del IMAS denunciaron que esto se daba incluso con casas del INVU .
Entre 1975 y 1978 se construyeron, según estos datos corregidos por el INVU, un total de 63565 viviendas, o sea 15891 en promedio anual; mientras que en el período entre 1979 y 1982 se construyeron 64985 o sea un promedio anual de 16246, a pesar del sensible declive del año 1982 cuando solo se computan 13459.
El año 1982 muestra el número anual más bajo de viviendas construidas en un año desde el año 1971 cuando solo se construyeron 12 mil casas, pero hay que tomar en cuenta que el año 1971 no fue un año sensiblemente muy bajo comparado con la década de los sesentas; esto es, la construcción total anual venía ascendiendo con el crecimiento de la población, aunque siempre dejando un déficit creciente. Lo anterior significa que el declive de 1982 fue realmente muy significativo y expresó con claridad la situación general de crisis; pero a la vez permite apreciar lo determinante de la recuperación en los años posteriores.
El INVU y el IMAS, que concentran la atención para familias de bajo ingreso, fueron responsables de un porcentaje que varía entre 21.6% y 29.9% del total en los años de 1978 a 1981. El año 1982 marca un momento recesivo en todos los ámbitos, no solo se construyeron menos viviendas en general, sino que se concedieron menos préstamos de instituciones públicas y los préstamos concedidos por el INVU e IMAS se limitaron a solo un 10.7% del total de los préstamos de origen público. Esto significa que no solo se restringió sensiblemente la construcción, sino que los préstamos para las familias de más bajo ingreso se restringieron aún más.
Esta tendencia se mantendría durante todo el Gobierno siguiente y hasta 1986, con ligeras alzas y bajas, a pesar de la presión decidida de los vecinos organizados. A partir del Gobierno del Presidente Carazo es cuando los Programas de Lotes con Servicios empiezan a tener mayor importancia en el volumen de préstamos concedidos por las instituciones y forman parte central de los programas de vivienda de instituciones como el INVU e IMAS. El grueso del financiamiento estatal fue a manos de sectores de ingresos medios y altos, dejando los sectores bajos con los programas de lotes con servicios.
Las acciones reales que afectan a los grupos de bajo ingreso se distancian sustancialmente de toda la retórica de los asentamientos humanos de 1978 y su 'política integral'. El concepto de "Promoción Humana" que promocionaba el Presidente Carazo, dadas las restricciones financieras, en el campo de la vivienda dejó fuera de posibilidades a la mayoría de la población necesitada y dio paso a numerosas ocupaciones de tierras que se convirtieron en proyectos del Programa de Rehabilitación de Barrios o fueron trasladados a terrenos estatales del nuevo programa de lotes sin servicios del INVU. Los líderes de los precarios o proyectos en marcha optaron por esperar y empezar a negociar con los responsables del Gobierno que fuera electo a partir de 1982 (Taller de Coyuntura; 83:151-152).
Con el nuevo gobierno el INVU continuó con su solitario Programa de Lotes Con Servicios (PLCS), sin financiamiento ni credibilidad. En 1982 la Presidencia Ejecutiva del INVU definió el programa:
"El programa de lotes con servicios consiste en dar solución a las familias de más escasos recursos económicos, las cuales recibirán un lote con servicios en el que construirán en forma autogestionaria una vivienda, para construirla contarán con la asesoría técnica del INVU, y la tecnología desarrollada recientemente de bloques de suelo cemento y otras que lleguen a desarrollarse, que permitan la construcción de una vivienda en la forma más económica y digna posible. En el lote éstas personas contarán con servicios de agua, alcantarillado, sanidad y ordenamiento ambiental, servicios que generalmente no cuentan en su actual vivienda”.
Los fondos prometidos desde 1982 no llegaron a convertirse en realidad y aún el PLCS, que se transformó en el centro de la acción desde el INVU, fue insignificante frente al crecimiento abrupto de la presión popular y la insuficiencia en la construcción de viviendas.
En junio de 1983, en una nueva declaratoria de emergencia el Gobierno evaluó la situación y reveló su interés fundamental por evitar el conflicto, en vez de desarrollar una 'política integral' sobre la vivienda:
"Si no se produce un gran esfuerzo nacional, se producirá en cualquier momento una explosión social que puede liquidar la institucionalidad republicana y el sistema democrático del país. Los programas de compensación por justicia elemental, son programas que se orientan a la defensa de la institucionalidad del país. Ya se han producido algunos brotes de violencia social, unos espontáneos, otros provocados por agitadores con intereses políticos particulares, pero explosión social al fin".
De las declaratorias de emergencia en el campo específico de la vivienda, se pasa entonces a la defensa de la estabilidad política en general. El Gobierno utiliza la represión policial contra la oposición política organizada mientras organiza a sus propios seguidores y grupos dispersos de vecinos que optan por la ocupación de tierras. De esta forma consiguen varios resultados:
a. se canalizan necesidades reales de la población repartiendo tierras compradas desde antes por el INVU o con 'fondos especiales' de la Comisión de Emergencias.
b. mediante el FDV y el FCV, se acelera la acción urbanística tan burocratizada y legalmente controlada en las instituciones públicas.
c. se evaden los propios requisitos establecidos por la AID y otras agencias internacionales, pues de hecho se estaría utilizando un amplio subsidio no contabilizado ni permitido por éstas.
d. se obtiene un resultado positivo en lo electoral y no requiere financiamiento inmediato o negociados externos.
Los dirigentes de las principales organizaciones de lucha por vivienda asumieron una posición doble, por un lado apoyaron la crítica contra la disminución de la calidad de las soluciones; por otro, presionaban para que se dieran 'soluciones' inmediatas de cualquier tipo, incluyendo un pequeño predio donde estabilizar su situación y evitar el pago del alquiler.
A este respecto concordaban el FDV y el COPAN en lo fundamental, consecuentemente presionaban por el financiamiento del INVU con el fin de que se ampliara el PLCS. La presidencia del INVU aprovechó esta coyuntura para mostrar su acuerdo con las peticiones del FDV en el sentido de que se le reasignara al INVU el 3% del Presupuesto Nacional y declaró enfáticamente que "sin ello no se podrá tener una verdadera política de vivienda, ni atender las necesidades del sector".
En febrero de 1985 el Presidente L. A. Monge anunció que el déficit afectaba a casi cien mil familias ; ya se estaba al final del Gobierno, iniciando el último año y en plena campaña electoral, de manera que durante los cuatro años el faltante creció al margen de las emergencias y la retórica. La información oficial indicaba que el déficit había pasado de 105 mil en 1980 a 122 mil en 1985 .
El programa anunciado para 1985 apenas se iniciaría antes del período de cambio de Gobierno. Durante estos meses finales de la Administración se desarrollaron otras acciones más inmediatas, al margen de los programas y declaraciones más bien electorales: se permitió la ocupación de nuevas grandes fincas estatales y se compró una nueva finca para acomodar a miles de miembros de las organizaciones en vivienda. El resultado cuantitativo de la Administración sin embargo, no fue radicalmente más bajo que en la Administración anterior cuando se construyeron 65 mil viviendas; esto a pesar de que la acción fundamental fue más bien en la reducción del gasto y el ajuste estructural en la dirección de las políticas monetarias acordadas con el FMI.
Según la DGEC el déficit sumado el hacinamiento alcanzaba en 1983, 220 mil viviendas (MIDEPLAN; 83), o sea casi el doble de lo que el Gobierno Central estaba computando como el volumen máximo a construir, que sin embargo no se financiaría mínimamente. El Director de Vivienda del IMAS estimaba que el déficit más el número de las viviendas 'regulares' con hacinamiento sumaban 226386 unidades. El INVU calculaba esa demanda en 237 mil casas (Deluchi; 83:5), lo cual indica que si bien existían diferencias entre uno y otro cálculo, aproximadamente el 57% de la población necesitaba vivienda nueva o ampliaciones.
DE LOS PRECARIOS A LOS PROYECTOS: 1986-1990

El candidato del PLN EN 1985 reunió a los dos frentes que controlaba el PLN desde su nacimiento y a la OST-COPAN-PAP. Nombró un Concejo de Coordinación con sus futuros asesores y ministro del MIVAH y asignó formalmente una finca a cada uno, aparte de espacios en diversos proyectos ya en marcha dentro del programa del INVU o el IMAS.
Pasadas las elecciones se firmó un nuevo acuerdo que pretendía evitar las invasiones de tierras provocadas por cualquiera de los tres grupos . Ya iniciado el Gobierno, el COPAN deberá de nuevo presionar para agilizar los trámites, pero su cúpula obtiene el control de algunas fincas y el financiamiento para actuar como empresa urbanizadora, financiera y constructora, aún cuando continúa utilizando las estructuras orgánicas desarrolladas desde su fundación como OST y los métodos de presión, que ahora utiliza para agilizar trámites. De paso, Fausto Amador y sus principales socios empresariales y que fueron fundadores de la OST y del COPAN y del PAP, pasaron a ser asesores directos del nuevo Ministro de Vivienda en el gobierno del PLN y el Presidente Arias.

En 1986, con la negociación entre las cúpulas organizativas y el nuevo Gobierno (iniciado en mayo de 1986) se creó un compás de espera de varios meses. La apertura de múltiples 'ventanillas' para la solicitud de financiamiento en todo el territorio y la expectativa de los nuevos programas sumada a los de miles de traslados, entregas de tierras e invasiones recién realizadas, provocaron que la ocupación de tierras prácticamente desapareciera por unos meses. Pero el cúmulo de familias sin atender continuaban a la espera por miles y la posibilidad de la ocupación estaba siempre presente como alternativa, especialmente entre las familias organizadas en pequeños comités, y por tanto no sujetas a las negociaciones de cúpulas de dirigentes nacionales o regionales que procuraban, no tanto las viviendas de los afiliados, pero su propia subsistencia como dirigencia-burocracia, lo que constituía su medio de vida.

La estructura electoral del PLN, sin el control de DINADECO, y con una nueva propuesta de reorganización de su estructura base (núcleos por área residencial), sirvió de punto de apoyo para transformar la lucha reivindicativa por vivienda y servicios de la población localizada en invasiones, en lucha electoral en favor del PLN.
La política habitacional siempre estuvo por encima de la política urbana, es decir, de lo que se trataba era de evitar el conflicto y reubicar o calmar a miles de familias movilizadas con la promesa de que luego se construirían casas, utilizando para ello fincas estatales o los propios predios ocupados por los miles de comités de lucha. Dentro de la GAM el criterio de localización fue siguiendo las ocupaciones preexistentes y algunas de estas se localizaron en grandes fincas estatales. Las decenas de pequeños proyectos quedaron dispersos por toda el AMSJ, pero los tres grandes proyectos se ubican en la periferia de San José, aproximadamente a 8 kilómetros del centro de la ciudad en tres distintas direcciones: oeste, sureste y noreste, siendo los dos primeros los que concentran el mayor porcentaje de población. La CEV entonces se concentró en el AMSJ, lo mismo que el BANHVI, aunque tuviera múltiples proyectos y 'entidades autorizadas' cubriendo todo el país. Durante 1988 y 1989 el BANHVI concentró entre el 70% y 80% de sus préstamos dentro de la GAM, preferentemente en la provincia de San José (BANHVI; 90).
Los datos del BANHVI muestran que en total el porcentaje de viviendas construidas en la provincia de San José oscila entre 40% y 45%, la provincia de Alajuela varía entre 12% y 19% y Cartago entre 11% y 16%. Esto lleva la concentración dentro del AMSJ a porcentajes que pueden oscilar entre 60% y 80% del total construido en el país a partir de financiamiento originado en las entidades autorizadas del SFNV.
Los precarios surgidos en la primera administración fueron convertidos en proyectos estatales o trasladados a sitios donde ya se desarrollaban otros proyectos durante la misma administración o en la siguiente en su gran mayoría. Las condiciones mínimas de vida cambiaron sustancialmente para aquellos que invadieron tierras con el objeto directo de conseguir su inserción en programas estatales; estos grupos habían creado vecindarios pequeños y densos, con viviendas minúsculas (de hasta solo cuatro metros cuadrados), en materiales de desecho y sin infraestructura alguna. Su traslado a proyectos estatales del IMAS o a los PLCS del INVU era en sí mismo un avance relativo. Otros grupos, que ocuparon terrenos estatales y se distribuyeron más amplios lotes, iniciaron un proceso progresivo de mejoramiento y su principal reivindicación fue la construcción de infraestructuras y su estabilidad. En estos últimos casos las condiciones cambiaron poco; incluso en algunos casos se deterioraron y muchas familias abandonaron el sitio. Al inicio de la tercera administración existía una variada gama de situaciones que se expresó en el inventario de abril de 1987.
La información del INVU-MIVAH muestra un alto deterioro de las infraestructuras por el uso excesivo, pero a la vez el mejoramiento paulatino de algunos de los barrios, que con sus presiones o negociaciones lograban obtener lastreados o fuentes públicas en forma progresiva.
Para iniciar, los terrenos donde se ubicaron presentaban graves problemas y peligros para la vida de los precaristas:
1. expuestos a inundaciones por desbordamientos de ríos
2. rodeados de taludes con peligro de deslizamiento
3. emplazados en áreas de fuerte pendiente, con altos costos por columnas y cimientos
4. situadas en áreas de alto o superficial nivel freático
5. ubicados sobre o debajo de infraestructura (colectores, líneas de alta tensión)
6. emplazados en derechos viales de calles o derechos ferroviarios
7. situados en sitios de peligro como crematorios, industrial, antiguos tanques de agua, vías de tránsito rápido, conos de aproximación de aeropuertos

Las condiciones naturales del terreno muestran amplias posibilidades para las construcciones tradicionales e incluso para aquellas que utilizan sistemas altamente industrializados. No obstante un porcentaje importante de los precarios y su población presentaban altas pendientes y por tanto dificultades para el desarrollo urbanístico y graves peligros por erosión, falsos cimientos o derrumbes, en especial en época lluviosa.
Las infraestructuras inmediatamente solicitadas por los vecinos de los precarios eran agua y electricidad, cuando no hubo respuesta inmediata, hicieron conexiones ilegales con sus propios materiales. Los barrios más grandes disponían de electricidad, pero todavía 79 de los 104 precarios no disponían ni siquiera de conexiones ilegales, esto a pesar de que normalmente la institución que atiende en forma más inmediata es la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) y el Instituto de Electricidad (ICE). Las conexiones legales, aunque en terrenos ocupados en forma ilegal, se cobraban en forma colectiva. Había diferentes formas de cobrar consumo individual: cuando se disponía de medidores colectivos, se identificaba el consumo equivalente de determinados artefactos con una unidad (un bombillo); otros pagaban con dinero colectivo a partir de rifas o actividades como ferias, etc. Algunos solo permitían consumir electricidad en iluminación y artefactos de bajo consumo, como radios y TV (debido a las malas instalaciones, alambres de baja capacidad o calidad, bajo voltaje disponible para todo el barrio) y se usaban otros combustibles para cocinar, especialmente leña, pues el gas y carbón eran muy caros; esto provocaba la tala sin control en fincas colindantes. Con ello se agravaron las condiciones de terrenos propensos a inundaciones o derrumbes.
La condición de ilegalidad de la electrificación impedía la construcción de redes de iluminación pública. En 1987, los 83 barrios que reunían al 80% de la población no tenían tal tipo de iluminación. Las quejas vecinales sobre los problemas causados por falta de seguridad pública y vigilancia y el aumento progresivo de la delincuencia tienen en la falta de iluminación nocturna una causante adicional. La situación general del área urbana nacional, y especial del AMSJ, según los informes censales e institucionales, revela que desde 1980 más del 94% de la población contaba con servicio eléctrico (OPAM, 83:272).
Si bien la mayoría habían logrado conexiones individuales de agua, en forma legal o ilegal (55.5%); había una importante cantidad que se abastecía por fuentes públicas. El 95% tenía abastecimiento por alguno de los dos medios mencionados en las cercanías de su vivienda.
El pozo o la naciente no es, en el caso del AMSJ, una fuente usual y solo en casos de escases se recurre a acequias que normalmente estarían muy contaminadas, pues son los regulares colectores de desechos industriales y aguas negras residuales. En casos extremos, camiones cisternas eran la única fuente de agua potable utilizable. La información censal de 1984 indica que a escala nacional la situación era mucho mejor, con un alto porcentaje (más de 80%) de la población urbana servida por cañerías individuales legales .
Al contrario, las posibilidades de disponer de las excretas constituyó uno de los problemas sanitarios claves en los precarios. En 1987 el porcentaje de familias que usaban letrinas individuales era muy alto y así continuaría por mucho tiempo más:
El porcentaje de población que había podido construir tanque séptico era ínfima, mientras que todavía una tercera parte de la población requería de letrina colectiva. Estas condiciones no mejoraron sustancialmente con las construcciones de viviendas durante los últimos años de la Administración Arias. Al contrario, se mantenían y ya eran causantes de graves problemas sanitarios y de salubridad como resultado del uso excesivo de suelos no aptos para la construcción de letrinas o drenajes.
El hecho de que los grandes precarios y muchos otros de los existentes en 1987 se convirtieran en 'proyectos' en el mismo sitio en que estaban localizados implicó que esta deficiencia se mantuviera sin importar el tipo de vivienda desarrollada por la CEV. Esta deficiencia por lo demás es común al conjunto del AMSJ y no solo a los precarios o las ocupaciones ilegales no urbanizadas.
La vialidad interna, las calles y vías de tránsito también se convirtieron en los grandes precarios en las vías a construir por los proyectos. Fue siguiendo estas vías que se trazaron los diseños de sitio en varios de los precarios. En otros casos los ranchos se movieron en varias ocasiones para permitir la continuidad de la construcción del nuevo diseño. Antes de iniciar la CEV el desarrollo de los programas ya había importantes cantidades de población y precarios que tenían calles asfaltadas o lastreadas como resultado de las presiones y negociaciones de los vecinos. La mitad de la población, sin embargo contaba solo con calles de tierra, y una quinta parte con calles de tierra en mal estado, a pesar de que la información se recogió en el sitio inmediatamente antes del inicio de las lluvias. El transporte colectivo desde el barrio fue normalmente negociado entre los vecinos y los empresarios privados de la zona, aunque estos se negaran a entrar al barrio aduciendo falta de calles adecuadas, la consecución de lastreado y mejor aún de lastreado permitió el ingreso de autobuses, que siendo de propiedad privada significó siempre una decisión comercial. Es así que el 92% de la población y 81 de los 104 precarios tenían transporte hasta el barrio, dentro del barrio o a menos de quinientos metros del sitio.
La ubicación de los barrios en grandes centros poblados permitió algunos precarios tuvieran centros educativos muy cerca del sitio, a menos de 500 metros: 45 barrios que incluían 43% población y otros 33 barios a menos de 1000 metros (31% de la población), o sea que tres cuartos de la población podrían acceder fácilmente a la educación. El problema en este caso fue la sobreutilización de las escuelas vecinas y su saturación, de manera que tanto la salud como la educación se dificultaba para amplios sectores de la población dadas las distancias a recoger o el rechazo de los centros cercanos. En siete barrios con un total de 24425 habitantes, 35% de la población; se impartían lecciones de educación primaria en el salón comunal o aulas en el precario o las iglesias construidas simultáneamente con los ranchos.


CRONOLOGIA BASICA:

1978-79
Se continúan los programas vigentes mientras se estructura el SEVAH y el nuevo Ministro asume el control y encuentra nuevas fuentes financieras

1980-81
Se desvían los fondos prometidos para grupos de bajo ingreso hacia el SNAP y las Mutuales (grupos medios) con apoyo del sector financiero y de la industria de la construcción. Se profundiza el conflicto entre el INVU y el Ministro. El AID impulsa los PLCS desde el INVU. Se agrava la situación económica y aumenta la presión vecinal que intensifica su organización en comités de barrio.

1981-82
Por decisión de política monetaria y fiscal (no de vivienda) se congelan los fondos del SEVAH lo que provoca el inicio de la recesión del sector y la paralización institucional. Continúan algunos pocos programas remediales de atención a ocupaciones de tierra, pero no se lanza un política electoral intensa en vivienda desde el Gobierno.
Los vecinos se afilian a las dos nuevas organizaciones nacionales en vivienda y participan ampliamente en las elecciones

1983-85
La política fiscal y el PAE se imponen por sobre el SEVAH y dejan la sola opción de los PLCS que no logran cubrir la demanda dadas las condiciones financieras impuestas por AID y FMI
El decreto de EMERGENCIA NACIONAL permite superar la burocracia, repartir tierra estatal y dirigir algunos fondos al SEVAH sin control alguno y sin atender las condiciones financieras de los PLCS 'formales'. Los nuevos PLCS, que ahora son 'informales' están bajo control de ORGANIZACIONES ligadas al PLN: el FDV y el FCV, con oposición radical del INVU.

1986-87
La campaña electoral asume como tema de campaña la vivienda y la política social del nuevo gobierno se centrará en atender los PRECARIOS del AMSJ, luego de contar con opoyo masiva de las organizaciones nacionales con las que el nuevo Presidente adquiere compromisos específicos sobre programas y número de viviendas que les entregará a cada una.
Surgen nuevos Precarios y nuevos PLCS 'informales' en el período de transición, pero con la promesa de que serán "erradicados". Los PLCS se abandonan y se impone la construcción tradicional con base en prefabricados de concreto, hierro de techo y block. El re-financiamiento agiliza la industria y el sector en general. Se superan con mucho los montos construidos en la década

1988-90
El nuevo Ministro de Vivienda crea la CEV e impulsa el BANHVI. Con fondos provenientes del DECRETO DE EMERGENCIA NACIONAL la CEV construye masivamente y luego el BANHVI impone de nuevo criterios financieros y fiscales acordes con los compromisos tradicionales. La nueva institución no modifica en nada la institucionalidad preexistente y dependerá financieramente de decisiones políticas y electorales del Poder Ejecutivo.

Las organizaciones nacionales en vivienda se transforman en empresas o desaparecen con lo masivo de la construcción y la acción local de los promotores de la CEV. En todo el proceso los vecinos no han tenido participación en las decisiones, sino que fueron substituidos por las cúpulas político-partidarias de las organizaciones nacionales. Solo tienen opción de decisión en los resultados finales cuando actuaron al margen de estas desde el comité local del barrio.


BIBLIOGRAFÍA REFERIDA:

1. BANHVI; 1990 Fosuvi, variables relevantes del sector vivienda –copia impresa-
2. Deluchi; 1983 Tecnología en el sector vivienda –Proyecto COS/81/T01 –mimeo-
3. Madriz, Cecilia y Coronado, Carlos; 1983 Al asalto de la coyuntura COPAN, Revista Teórica, Número 1, noviembre de 1983.
4. MIDEPLAN; 1983 Carta de intenciones al FMI LA NACION 1-12-83
5. Monge, L. A.; 1981 El problema de vivienda, política a seguir. En “OFICINA DE INFORMACIÓN -1981- LA AYUDA MUTUA EN LA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS EN COSTA RICA Presidencia de la República de CR Junio 1981-mimeo-
6. Mora Agüero, J.C.; 1988 DINADECO y el Desarrollo Comunal 1964-1987 UNA mimeo
7. OFIPLAN; 1982 Plan Nacional de Desarrollo 1982-1986 –mimeo-
8. OPAM, 1983 Plan Regional Metropolitano GAM –mimeo-
9. Ramírez, A.L. y Vargas, J. 1984 Sobrevivencia social de los sectores urbanos más pobres en condiciones de crisis: organización y lucha en el Área Metropolitana de SJ Proyecto IDRC-CSUCA (mimeo)
10. Taller de Coyuntura; 1983 Los desencantos de la burguesía transnacional en Costa Rica UCID-UNA/Departamento de Publicaciones UNA, CR.



El artículo precedente tiene como base la investigación realizada a principios de los años 1990s y es un extracto –versión en español- de algunos capítulos de la tesis doctoral del autor, en su parte referente a Costa Rica –en revista Urbano en Línea-

HOUSING POLICY, DEMOCRACY AND REVOLUTION:
Costa Rica and Nicaragua during the 1980s-
University College London -UCL-, Universidad de Londres, Inglaterra (1992).
Facultad de Ciencias, Departamento de Geografía
Planificación Urbana y Desarrollo