viernes, octubre 24, 2014

Reducción de Riesgo de Desastres: su evolución desde lo institucional

RRD: su evolución desde lo institucional, la perspectiva desde Centro América y la influencia de La RED. 
 

1.    Desastres e intervención humanitaria en Centro América

 
El impacto de los desastres asociados con eventos naturales ha marcado la historia humana, y en el caso de Centro América, ha implicado la destrucción sucesiva de sus ciudades capitales a lo largo de 4 siglos, y por tanto la indispensable ayuda humanitaria de las instituciones, según sus épocas, en temas de ayuda inmediata pero también en su reconstrucción y la permanente convivencia con daños y pérdidas multimillonarias en todo su territorio, de las costas y planicies inundables a las cumbres montañosas y volcánicas.

La ayuda humanitaria y la atención de víctimas junto a las acciones de mitigación o preparación para la atención sucesiva de emergencias ha sido parte esencial de todas las sociedades de la región, desde las antiguas culturas indígenas de Mesoamérica y el Caribe, a los procesos de aculturación colonial y el desarrollo de las sociales contemporáneas. Desde la época precolombina se ha documentado en Centroamérica la ocurrencia sucesiva (y a veces simultánea) de eventos de origen hidro-meteorológico o tectónico en muy diversas escalas y dimensiones.  Pero también, son conocidos ampliamente desde siglos atrás los múltiples y diversos impactos de ellos en las condiciones de habitabilidad y producción, tanto en poblados dispersos como en las diversas aglomeraciones, incluyendo las antiguas capitales coloniales, las zonas bananeras en sus orígenes, los poblados costeros del Caribe y las costas del Pacífico. 

Desde las antiguas culturas caribeñas y su constitución simbólica del ‘dios huracán’ que protege y destruye, que se encuentra en múltiples vestigios arqueológicos (Ortiz, 2005), hasta las construcciones monumentales mesoamericanas, donde lo simbólico se une con la ingeniería para enfrentar los impactos negativos de los eventos naturales, como la sequía o los terremotos, existe una gran riqueza de acciones preventivas y mitigadoras del riesgo de desastres, que sabían, se estaba construyendo y al que estaban expuestos.

Tanto la literatura especializada, como la histórica, y la ficción, describen con detalle la desaparición y traslado de las más grandes ciudades y capitales coloniales centroamericanas, la movilización de la sociedad entera para evacuar y ponerse a salvo, para construir de nuevo en puntos alejados de los volcanes. Pero también describen los cambios radicales en zonas de producción y las gigantescas pérdidas por destrucciones apocalípticas en relación con terremotos o inundaciones: Antigua Guatemala (1527, 1717 y 1773) y Managua en Nicaragua (1931 y 1972), pero antes León Viejo (1609) su capital colonial; San Salvador, El Salvador,  (1576, 1659, 1854 y 1986), Tegucigalpa, Honduras, en 1998 y en Costa Rica, la vieja capital colonial, la ciudad de Cartago en 1841 y 1910.

En todo el istmo centroamericano la población entera ha vivido a lo largo de los siglos en condiciones de riesgo múltiple derivado de su condición de contacto entre dos grandes masas continentales al norte y al sur, lo que a la vez lo privilegia en su geografía y su biodiversidad típica del trópico húmedo, y simultáneamente lo impacta periódicamente por estar situado encima de enormes fallas de escalas macro regionales, innumerables fallas locales y una densa y continua cordillera de volcanes que la recorren a todo lo largo y han generado inestables llanuras aluviales junto a grandes y abruptas cuencas caudalosas.

A ello se suma la presencia del océano Pacífico y el Mar Caribe y la rutinaria temporada de huracanes caribeños que coincide con la temporada lluviosa del Pacífico. Ello llena lagos y alimenta las avenidas y crecidas que, año tras año, bajan súbitamente de las altas pendientes e inundan casi plenamente las planicies costeras en ambos litorales.

Es en esas condiciones en que se han ido consolidando las viejas ciudades coloniales y en todo el istmo se constituyeron estructuras urbano regionales con alta preminencia de la ciudad capital, pero también, se han ido desarrollando instituciones, primero religiosas y militares, pero luego de ayuda  y apoyo profesional, privado o institucional, de apoyo médico, sanitario y reconstructivo.

A lo largo de siglos, fueron las instituciones religiosas y militares las responsables de la ayuda inmediata en caso de desastres: rescate, evacuación, reubicación, recuperación; mientras que las obras de ingeniería/arquitectura preventivas y de reconstrucción quedaron a cargo de las instituciones del gobierno colonial, primero, y de los nacientes Estados nacionales ya en el siglo XIX, los que sin embargo, luego de décadas de luchas y conflictos militares desgastantes en extremo, pocas posibilidades tenían de constituir organismos estables directamente vinculados con la ayuda humanitaria, así que por más de un siglo de vida independiente esas tareas siguieron a cargo de las órdenes religiosas (con sus conventos-hospital, o refugios de huérfanos y ancianos) que asumían gran parte de las tareas de salud y educación; mientras que las acciones inmediatas de rescate y evacuación siguieron haciendo parte de los estamentos militares, los que dieron a luz ya en el siglo XX a las organizaciones especializadas que llamaron Defensa Civil… y todavía persisten un siglo después en muchos países de la región.

En los años recientes se han ido consolidando procesos acelerados y profundos de transformación de la estructura productiva, que cambian radicalmente el uso tradicional del suelo en amplias áreas y se están iniciando otros nuevos procesos, como los variados megaproyectos turísticos y marinas, el canal seco, la recuperación de cuencas, la minería a cielo abierto, las grandes represas, la exploración petrolera, los nuevos grandes puertos o la ampliación del Canal de Panamá, los corredores logísticos y corredores biológicos –ambos centroamericanos-, con sus nodos estratégicos en diversos puntos del territorio nacional, en particular las ciudades portuarias y las capitales nacionales. 

Pero siempre prevalecen las fundaciones institucionales tradicionales y las condiciones geológicas y geográficas de partida, típicas del istmo, y que implican la continuidad creciente de amenazas  y eventos de origen natural combinados con los de origen humano, todos los cuales implican permanentes y continuos eventos dañinos y la respectiva respuesta institucional, desde la escala pequeña y constante hasta la gran escala que supera las barrenas nacionales y de los Estados Nacionales. 

Por el lado del desarrollo institucional es obvia la crisis y la escasa capacidad de gobernar por parte de los entes centralizados, pero a la vez se han estado impulsando procesos para derogar la regulación excesiva, innecesaria y paralizante, pero NO se ha desarrollado en forma paralela la capacidad local e institucional para orientar las inversiones públicas y privadas de manera que eviten la creación de riesgos nuevos, prolonguen los existentes o generen procesos depredadores de la riqueza y la biodiversidad en todas las escalas del territorio, desde lo local hasta lo regional.

De hecho, tampoco las organizaciones privadas o con cierta independencia, siendo públicas, de ayuda humanitaria como Cruz Roja o Cuerpos de Bomberos se desarrollaron vinculados a los grandes eventos y tragedias vinculadas con terremotos o huracanes, sino que surgieron con los conflictos militares sangrientos que se sucedieron en todos los países de la región durante el primer siglo de vida independiente (la Cruz Roja), o como cuerpos especializados de la policía o el ejército (los Bomberos).

Así, por ejemplo, el Ayuntamiento de San José preparó y presentó al Poder Ejecutivo, el primer Reglamento Oficial del Cuerpo de Bomberos, el cual fue aprobado con fecha 27 de julio de 1865.

En 1924 se presentó un cambio radical en la concepción del seguro en Costa Rica que culminó con la promulgación de la Ley de Monopolio de Seguros en favor del Estado, el 30 de octubre. Entre los factores que mediaron para su aprobación se encontraba el acabar definitivamente con el problema de los incendios, los daños y la necesidad de fortalecer su capacidad en emergencias y situaciones críticas, rescate y reducción de los incendios.

En otros países de la región se dio en esa época o poco después, como en El Salvador en 1880, pero fue parte de la policía y luego a los Ministerios del Interior y de Gobernación y policía, sin ser un ente autónomo, pero cierta administración independiente. Y en otros países es aún más tardío su constitución formal, ya en el siglo XX.

No fue sino hasta en 1917 que se constituye la asociación denominada Cruz Roja Costarricense, en relación con actos violentos en la lucha política contra la dictadura de entonces.

En 1924 se  funda en Honduras, cuando se desarrollaba la Segunda guerra civil de Honduras después del sitio de Tegucigalpa.

En condiciones similares y la misma época se funda en otros países de la región, pero en todos los casos vinculada con el impacto de situaciones de guerra o conflictos internos, no vinculado a impacto de eventos como terremotos y erupciones volcánicas o similares; pero luego fue excepcionalmente importante, durante el resto del siglo XX, en los sucesivos eventos destructivos, tanto de origen natural como humano.

Consecuentemente, mientras continúa débil la capacidad institucional, Estados débiles, que orienten un rumbo seguro a la intervención humana, se mantienen también débiles las instituciones de respuesta y ayuda inmediata en condiciones de emergencia y mucho más aquellas que se constituyen para coordinar las acciones preventivas y mitigadoras, en particular aquellas dirigidas a los grupos sociales más vulnerables que requieren urgente ayuda, como los migrantes internacionales y de regiones rurales, los residentes permanentes en sitios de altísimo riesgo, como llanuras aluviales y humedales, que inundan en cada estación lluviosa o los habitantes de las villas miseria o tugurios urbanos.

 

2.    Antecedentes en la historia humana: riesgo y hábitat

La reducción de desastres como práctica tiene una larguísima tradición, de hecho casi como la historia de la humanidad, organizada desde los centros de poder o dispersa entre múltiples acciones institucionales sin constituir un foco de atención particular. Junto al riesgo de desastres presente desde las más antiguas comunidades humanas, estuvo presente la búsqueda de su mitigación así como su atención, los preparativos, la planificación, así como el diseño urbano y arquitectónico, el ordenamiento y el planeamiento del territorio,  que han estado siempre presentes en la historia humana y documentado desde las comunidades neolíticas.

Desde las primeras construcciones propiamente humanas, aquellas que implicaron algún grado de estabilidad y sedentarismo, los grupos sociales debieron utilizar materiales locales y depender de las posibilidades ofrecidas en su ambiente, pero a la vez buscar aquellos sitios que ofrecían condiciones mínimas apropiadas para prolongar su estadía, a la vez que prepararse para los frecuentes impactos asociados con eventos de la naturaleza y por su localización

Desde comunidades muy antiguas como Catal Juyuk (que se levantó alrededor del 7000 AC), a  las grandes civilizaciones que construyeron  la ciudad más antigua de América, Caral (3500 AC) y portentos de la planificación urbana como Tiahuanaco (ciudad/puerto),  la cercanía a lugares con altos niveles de fertilidad o materiales para desarrollar instrumentos -como valles, lagos y faldas de volcanes-, estuvieron vinculados a los riesgos elementales de tal localización, y fue mediante la cuidadosa planificación de la construcción y los diseños precisos que lograron prolongar su existencia y sobrevivir como edificaciones mucho más allá de la capacidad social y cultural de sobrevivir como sociedades, dadas las deficiencias relativas a la subsistencia social, por carencias en el abastecimiento, o la sequía, o la reducción paulatina de la riqueza de los materiales, o la degradación de los suelos, que dieron al traste con el aporte portentoso de los arquitectos y constructores, cuyas obras todavía sobreviven como monumentos a su grandeza y a la vez a la falta de destreza para la subsistencia social.

Pero aún antes, los grupos nómadas, con sencillos cobertizos transportables o basados en lo disponible en los alrededores, debieron localizarse en sitios en que pudieran obtener sus alimentos y cubrir sus mínimas necesidades. La selva, las cuencas de ríos, las costas, las faldas de volcanes, etc., implicaron cada una sus específicos tipos de riesgos, es decir posibilidad de pérdidas y daños para la comunidad correspondiente, y el prepararse para mitigarlos o apoyarse mutuamente al sufrirlos.  Es claro que la cercanía a volcanes ha sido una localización privilegiada por la fertilidad y la disposición de materiales rocosos y minerales de gran utilidad en la vida cotidiana; pero también las costas (de lagos y mares), o las cuencas de ríos, de donde no solo se extraía alimentos sino que a la vez constituyeron los principales medios de transporte (lo que permitió el intercambio, la variabilidad y el aprendizaje de avances alcanzados en otros territorios) y por supuesto trajeron el peligro de la destrucción total o parcial en momentos de erupción, huracanes, marejadas, crecientes o inundaciones.

Pero en todo vestigio se encuentran también indicios simbólicos, artesanales o arquitectónicos de la intervención directamente orientada a la mitigación, el resguardo o la protección de pobladores, las defensas o sistemas de comunicación construidos con altos índices de calidad en su adaptación al ambiente natural y buscando evadir el riesgo que causaría el habitar humano. 

Las ceremonias y la búsqueda de protección sobrenatural para la comunidad, el ampararse en poderes divinos para el apoyo, pero a la vez utilizar sus técnicas preventivas y la preparación comunitaria para recuperarse y reconstruir están documentadas desde miles de años atrás.

Poco se conoce, sin embargo, de organismos formales o institucionalizados, específicamente orientados a dar ayuda humanitaria en caso de desastres, y más bien, actuaban en tales casos las estructuras básicas familiares, de clanes o las estructuras militares y burocráticas.

 

3.    Evolución conceptual del RRD: se institucionaliza la ayuda.

La evolución conceptual así como la construcción de categorías impactó y a la vez fue motivada por la intensa acción frente a eventos de gran impacto que requerían cada vez más de acciones más y mejor organizadas en la ayuda humanitaria y emergencias, pero que también generan una reflexión profunda sobre las causas y tendencias de los impactos humanos y económicos de los desastres, así de la búsqueda de formas de evitarlos o mitigarlos.  

Esa necesidad de mejor y más capacidad organizativa y eficiencia marcó un proceso de construcción de nociones, a partir de las originarias como risk management’ y ‘disaster -or emergency- management’,  que avancen hacia la idea de gestión del riesgo o gestión de la reducción del riesgo y más recientemente hacia las nociones de adaptación, resiliencia y sustentabilidad como elementos esenciales de la acción preventiva que se relacionan también con la temática ambiental específicamente referida al Cambio Climático y similares.

El concepto de riesgo consiste en las posibilidades de ocurrencia de daños y pérdidas, tanto humanas como materiales, en situaciones concretas de concurrencia de características del territorio junto a su forma de ocupación o transformación y construcción.   

Partiendo de esta concepción, el proceso de generación de riesgo está inmerso en todas las formas de actividad humana en diversos grados, pero en particular en el diseño y construcción de su hábitat. Así, el conocimiento y reducción hasta límites aceptables del riesgo es lo que se considera una gestión apropiada. Ello implica una rectificación de las prácticas destructivas, del diseño que lo evade sin resolverlo y de la normativa que permita una determinación del impacto ambiental (y su control) de la actividad humana, ya sea esta la construcción de estructuras o ciudades, el desarrollo regional y lo productivo en general.

A lo largo de los siglos, la construcción de viviendas es uno de los ejes de la economía y, a la vez, una de las más importantes demandas sociales y financieras, tanto de los países, como de las comunidades y de las familias. No obstante, todavía millones de familias construyen sus propias viviendas con escaso o ningún apoyo financiero más allá de sus propios ahorros, y, por lo tanto, difícilmente disponen de los conocimientos técnicos o el apoyo de diseñadores y constructores profesiones, y menos aún, toman como un criterio de importancia la gestión del riesgo frente a desastres. Es en relación con estos grupos más vulnerables, esencialmente, hacia donde se ha dirigido la intervención para los preparativos y consuetudinarias evacuaciones o traslados temporales a refugios, ya sea como medida de protección proactiva o como resultado de la ocurrencia de desastres; intervenciones preparatorias o de ayuda de emergencia que suceden cotidianamente, a diarios en todas las latitudes de nuestra región, y sin excepción alguna de país.

Es común el hecho de que conozcan los riesgos y hayan sido víctimas de situaciones de desastre pero asuman que no tienen otra salida que vivir en el riesgo y esperar la ayuda  humanitaria que vendrá de los entes públicos o privados especializados, tarde o temprano.

En consecuencia, si bien la más genuina acción preventiva y de gestión del riesgo es la planificación y construcción o intervención segura del hábitat; lo cierto es que las mayorías de las poblaciones viven en condiciones de altísimo riesgo y no tiene salida en el corto o mediano plazo, y seguirán siendo los objetivos fundamentales, esos millones de familias pobres en alto riesgo, de la acción humanitaria de ayuda y apoyo en tareas de mitigación, preparativos o emergencia.

Esa es la noción que se ha ido consolidando e institucionalizando: sí, lo mejor sería evacuar y erradicar permanentemente los sitios de peligro; pero no se puede: la opción es mejorar la capacidad institucional de atención y preparativos, o por lo menos de mitigación.


4.    Influencia de grandes eventos en las percepciones, nociones e intervenciones.

La ocurrencia de desastres de gran magnitud han permitido dos procesos, - Un olvido de lo avanzado que reitera los mismos errores y 2- una reacción proactiva que retoma la experiencia y propone nuevas formas de acción preventiva y adaptativa, así como procesos y formas puntuales de mitigación del daño esperado.

El olvido es común en términos de las instituciones estatales: mientras se avanza conceptualmente y las diversas formas de incidencia política buscan llevar sus avances a los entes de poder (públicos o privados), los grandes eventos se vuelven a plantear como ‘desastres naturales’ y los altos responsables políticos fácilmente adhieren las viejas nociones, antiquísimos, que recurren a explicaciones sobrenaturales o divinas, “ponen todo en manos de dios” y  se concentran en tareas de búsqueda, rescate y evacuación a la vez que tratan de obtener apoyo internacional para esas tareas (y en la ‘reconstrucción’, claro) que concentran también el máximo despliegue de prensa, con las correspondientes portadas y videos de las zonas de desastre.

A este respecto, entre otras muchas conclusiones, el análisis de los eventos asociados con el Huracán Mitch, llevaron a indicar que al cambiar la escala del enfoque de análisis, examinando los hechos desde una perspectiva territorial detallada en la pequeña escala, se vislumbraba mejor la magnitud e intensidad de la conformación del riesgo y sus expresiones concretas.  El desastre aparecía entonces como un conjunto de desastres circunscritos a distintas zonas y territorios de cada país. El “espacio social del daño” (Hewitt, 1997) reflejaba condiciones de vulnerabilidad heterogéneas que produjeron impactos diferenciados en la población y el territorio.

Los sectores e infraestructuras modernas mostraron niveles de vulnerabilidad distintos si se comparan con las comunidades y familias pobres, al sufrir impactos disímiles se dieron niveles de desastre disímiles. El riesgo preexistente variaba de zona a zona, de poblado a poblado. De igual forma en que poblados pobres sufrieron pérdidas masivas, hubo otros en condiciones de vulnerabilidad menores que sufrieron pocas pérdidas, a pesar de estar expuestos a  condiciones físicas también seriamente adversas. 

El desastre se construye sobre el riesgo existente, y este riesgo se manifiesta más claramente en entornos locales, a escalas menores. En consecuencia, la atención y ayuda humanitaria urgente debe organizarse y conceptuarse en función expresa de los sitios, escalas, poblaciones y comunidades que se identifican como de alto riesgo, ahí concentrar los análisis técnicos y sociales y ahí concentrar las técnicas de  intervención y atención, evacuación o asistencia inmediata para la recuperación perentoria de los posibles afectados, tanto en sus vida cotidiana y económica como en su inmediata y futura estabilidad productiva o inserción laboral.

Conclusiones como estas llevan a diseñar una intervención preventiva y de preparativos segmentada y orientada en función de diversidad de escalas de territorio y haciendo claras diferencias por tipos de poblado o barrio y calidad de infraestructura, habitación o hábitat, siguiendo más bien enfoques relacionados con gestión ambiental y criterios territoriales (como cuenca y micro cuenca, poblado y comunidad) en de aquellos vinculados a la división político administrativa tradicionales.

La noción de ayuda humanitaria entonces avanza hacia poner u n énfasis en la organización comunitaria como base para la intervención institucional y la necesidad de institucionalizar una pauta de intervención que articule e incluya diversidad de sectores sociales, tanto los damnificados como los gestores de formas de usufructo del territorio que llevan a incrementar los niveles de vulnerabilidad.

En la región centroamericana dos grandes hechos tuvieron impacto significativo para que se diera el avance conceptual y de perspectiva institucional a finales de los años 1980s: el terremoto de México de 1985 y la tragedia de Armero, producto de la erupción del volcán Nevado del Ruiz el miércoles 13 de noviembre de 1985, en el departamento de Tolima, Colombia, pero igual fueron eventos que movieron la acción a Escala Mundial.

Con ellos se dio una primera reflexión y si hizo palpable la ausencia de preparación en escalas equivalentes o al menos no tan disímiles como la escala del impacto, es decir el daño  y muerte de decenas de miles de personas y miles de millones en pérdidas de los sistemas productivos, ganados e infraestructuras de transporte, productivas o industriales y habitacionales.

Con ello también se impulsó, se fortaleció, una reflexión sobre el ‘riesgo’ en vez de tan solo concentrarse en el ‘desastre’, de conceptualizar el proceso de construcción social del riesgo.

Con ello se replanteo la perspectiva social sobre el desastre y el riesgo desde múltiples profesiones, incluyendo los científicos sociales, y no la centrada preferentemente en las profesiones médicas y dirigidas a la atención, que hasta entonces estaban esencialmente centradas en los estamentos militares dada su capacidad de reacción inmediata frente a eventos imprevistos.

Pero en su devenir, esta modificación perceptiva pudo haber debilitado la noción de que siempre es necesario pensar en la ayuda humanitaria concentrada en sitios y sectores sociales vulnerables, más allá de lo que se logre en términos de reducción del riesgo y construcción social segura en general en un país, región o sociedad.

 

5.    El rol de los organismos internacionales en la evolución institucional

La intervención de organismos internacionales, cooperantes y agencias de cooperación por vía de acuerdos bilaterales o programas regionales ha tenido una inmensa influencia, tanto en la evolución conceptual como en las modificaciones institucionales en los organismos locales, nacionales y regionales de ayuda humanitaria relacionada con desastres y riesgo.

Sin duda ha sido esencial en la medida que promueven eventos de discusión y capacitación, pero también en la medida que condiciona u orientan las formas de actuar en función de sus capacidades financieras y de asesoría técnica y de organización o eficiencia organizativa.

La propia evolución institucional de los organismos vinculados a la ayuda humanitaria de carácter público, como Nacionales Unidas, o la Comunidad Europea, lo mismo que los privados, como la La Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, influyeron esencialmente en la forma en que esta ayuda humanitaria se conceptualizaba cuando se refería a desastres y riesgo inminente de desastres sobre los que se debía actuar de inmediato. Pero el predominio de un enfoque atencional, donde se privilegia el rescate y el salvamento inmediato, siguió siendo una perspectiva dominante e  impulsada por profesionales médicos y expertos en emergencias o maniobras de rescate en condiciones extremas, como bomberos y militares.

La actividad de capacitación, discusión y generación de eventos para promover diálogo y consenso internacional o entre estamentos militares, civiles y académicos, movimientos sociales y populares con funcionarios públicos de carrera, fueron esenciales para la unificación de nociones, de lenguaje, de legislación, de organización y estructuras de acción institucional y por supuesto, de incidencia política a escala regional o nacional, aunque en forma muy disímil en cada país.

En la medida de que se dieron grandes eventos e intervinieron agencias diversas de Naciones Unidas o la Comunidad Europea, la influencia de técnicos  y profesionales de otras disciplinas, como las ciencias sociales y las ingenierías, o la planificación y los geógrafos y ambientalistas, empezó a pesar en la evolución conceptual y la elaboración de nueva legislación con énfasis preventivo, pero los grandes eventos siempre implicaron un paso atrás también, en la medida en que se imponía la necesidad inmediata del rescate masivo y la recuperación inmediata no  ya de comunidades, sino de ciudades capitales con millones de damnificados.

El impulso esencial en la región centroamericana se dio tanto desde la ocurrencia de desastres de gran magnitud, como de la difusión de la importancia de la sumatoria de desastres de pequeña magnitud que podrían acumular anualmente pérdidas y daños, materiales o humanos, superiores a los eventos puntuales más difundidos, todo lo cual tuvo como un pivote esencial el lanzamiento de Declaración del “Decenio Internacional para la reducción de los desastres naturales” (1989)  y las subsiguientes cumbres mundiales.

Mucha de la labor de incidencia y difusión dependió de la labor de organismos como ‘La secretaría de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres’ (EIRD), UNISDR,  PNUD y sistema de Naciones Unidas en cada país, o la Cooperación  multilateral y de organismos como la Comunidad Europea y los países donantes o colaboradores en forma bilateral y sus agencias, como GTZ, AECID, DANIDA, COSUDE, JICA, OFDA o ASDI entre otras, así como la cooperación de entes financieros multilaterales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.

La Comisión Europea ha tenido una directa intervención en la institucionalidad al coordinar diversidad de proyectos mediante su programa de preparación para desastres ( DIPECO/ ECCO) muy centrado en su apoyo a las comunidades más vulnerables y más expuestas a amenazas naturales, pero actuando en cooperación con los países y sus instituciones nacionales, donde destacan los sectores de manejo local de desastres y el de vínculos institucionales e incidencia así como los de pequeñas obras de mitigación y el de enseres de primera necesidad.

El ‘Centro de Cooperación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) nació en 1987 como una instancia para la promoción de la cooperación regional en la prevención de los desastres y todavía conserva su nombre de origen y revela un momento histórico en el avance conceptual e institucional: todavía sigue planteando que los desastres serían naturales y se dirige a la prevención, aunque las correspondientes instituciones nacionales estaban centradas en la atención y la respuesta a emergencias, eran esencialmente organismos de ‘defensa civil’ (que formaban parte de los ejércitos nacionales) o ‘comisiones de emergencia’ encargadas de la coordinación interinstitucional en atención y preparativos.

No obstante, durante los últimos 25 años ha avanzado notablemente en sus planteos  y desarrollos conceptuales y ha tenido una incidencia fundamental en la difusión de nuevas perspectiva científicas sobre el riesgo y el desastre. Se dio en este proceso una transformación de las instituciones nacionales y CEPREDENAC, que va desde la atención de emergencia y las acciones reactivas frente a situaciones de desastre a la constitución de sistemas nacionales complejos, un plan regional y una política regional, con propuestas para la legislación integral y comprensión integral de diversidad de procesos, incluida esencialmente la construcción social de condiciones de riesgo, llegando en los últimos años a plantearse la vinculación entre instituciones dedicadas a la producción, ambiente o recursos naturales, así como recursos marítimos, costas y humedales con los entes especializados en desastres o la cooperación para acción humanitaria preventiva y para el desarrollo o creación de condiciones mínimas de subsistencia y seguridad, a la vez que se integran en el proceso enfoques sobre equidad de género y ordenamiento territorial.

A este respecto es esencial tener en cuenta que CEPREDENAC es parte conformante de los diversos organismos afiliados a la Secretaria de Integración Centroamericana (SICA) y por tanto tiene una estrecha relación con su propia evolución conceptual e institucional, coordinando sus actividades con otros organismos similares, esencialmente los vinculados a temas ambientales.

En el ámbito jurídico sí ha habido cambios institucionales importantes, desde principios de la década de los años 1990s, cuando la mayoría de los países y en la región la acción humanitaria en relación con eventos naturales o desastres de origen antrópico eran esencialmente de atención y emergencias. Tipos diversos de leyes y de instituciones nuevas creadas por esas leyes o que modifican parcialmente a las antiguas instituciones es un paso adelante, un logro importante. 

En el ámbito regional, sin embargo las instituciones vinculadas a secretarias regionales como del SICA en temas ambientales y de inversión pública en infraestructura o vivienda o específicamente CEPREDENAC, no se han fortalecido y logrado impactos palpables en su accionar, ni siquiera llegando a estandarizar suficientemente las acciones:  se han discutido y aprobado planes, programas educativos, declaraciones regionales centroamericanas y más recientemente, una política global, pero sus impactos o su puesta en práctica a escalas nacionales y locales y subregionales no ha avanzado mayor cosa.

Los cambios de dirección y de gerencias en organismos como CEPREDENAC han llevado a cambios radicales en los planes y las prácticas que venían desarrollándose (similar a los cambios de gobierno en cada país) y al abandono de algunos proyectos concretos como los educativos o de intervención a escala local o de generación de protocolos estandarizados. Así, se imponen las condiciones locales, que tienen más continuidad, que las regionales; aunque los organismos nacionales presentan muchas diferencias entre sí y por tanto, algunas siguen muy concentradas en tareas de atención y emergencia luego de 25 años de inicio de los cambios conceptuales, y otras han logrado avances prácticos institucionales, pero restringidos en mucho a sus propias organizaciones: una comisión de emergencias se cambia de nombre y por ley se pasa a llamar ‘de prevención de desastres y reducción de riesgos y emergencias’, pero mantiene un personal muy centrado en preparativos y atención, y desligado o poco coordinado de los entes nacionales en otros campos, a los que no han podido acceder y menos orientar.

En síntesis, escala nacional hay diversidad de avances institucionales, desde los países que mantienen la acción de emergencia en una institución y crean nuevas para otros aspectos como prevención, mitigación o reducción de riesgos; pero siguen desconectadas o poco coordinadas con organismos relacionados con inversión infraestructural productiva, de transporte, comunicaciones o viviendas.

No hay tampoco planes subregionales, como los relativos a sectores o territorios específicos, por ejemplo, la región caribe o las ciudades capitales o la costa del pacífico o las zonas montañosas  y volcánicas; que son muy similares y conectadas en la mayoría de los 7 países de la región.  De hecho, algunos pocas investigaciones de ese carácter se quedaron como productos investigativos sin impacto en cambios institucionales o derivando en proyectos subregionales o de alguna cuenca, como la cuenca multinacional del Río Lempa, o las cuencas de las zonas fronterizas, como la del Río San Juan o el Golfo de Fonseca.

 

6.    La RED de Estudios Sociales para la Prevención de Desastres

La Red se fundó en 1992 (Limón, Costa Rica) y desde su ideario inicial planteaba un cambio radical de lo que se estaba haciendo en esos momentos y siguió desarrollando propuestas o tomando sugerencias y  conceptos desarrollados en otras zonas para impulsarlas en Latinoamérica y en español, por medio de publicaciones propias, congresos, participación en conferencias regionales institucionales, traducciones y con instrumentos como la revista y libros, primero, junto a la asesoría directa a organismos nacionales y regionales, y más adelante con instrumentos nuevos como “des-inventar”, la página web y los grupos en redes sociales.

El ideario fundamental se publicó en forma de libro y se enfatizó desde el primer ejemplar su la Revista ‘Desastres y Sociedad’ que en su Editorial reseña que:

 

“La Red volvió a reunirse en Cali, Colombia, en marzo de este año. Allí se formularon seis proyectos de investigación comparativos, tres proyectos de información-difusión-comunicación y un programa de actividades para los próximos tres años. Todos estos proyectos se encuentran hoy en ejecución. De los tres proyectos de información-difusión uno de ellos se refiere a publicaciones: LA RED publicará en estos tres años un Boletín Informativo Semestral, una Revista Semestral y una serie de 3 libros por año. El primer número del Boletín ya está en circulación, el primer libro de la serie es Los desastres no son naturales (Maskrey comp. 1993) (…) Al mismo tiempo se están uniformizando los centros de documentación existentes de las diez instituciones que forman parte de LA RED y se está levantando un Directorio de Investigaciones, Proyectos e Instituciones involucrados en el campo de los desastres en América Latina. Cada una de estas instituciones, a su vez, trabaja en distintos países en cooperación con otras entidades no gubernamentales y gubernamentales, de tal forma que el trabajo al interior de los países y entre miembros de LA RED se ven potenciados entre sí”.

           

Inicialmente La RED tuvo un vínculo institucional y estructuró la coordinación de LA RED el Grupo de Tecnología Intermedia para el Desarrollo (ITDG) en Perú; la Secretaría General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en Costa Rica y el Consejo Mexicano de Ciencias Sociales (COMECSO) de México.  

Desde La RED se promovió durante los últimos 20 años una constante investigación y apreciación del avance relativo del impacto de sus resultados, particularmente en la conceptualización de ‘gestión de riego’ y sus múltiples componentes. 

Se inició por plantear y debatir sobre los elementos componentes del riesgo. Así, se indicó que los factores del riesgo se manifiestan en condiciones concretas de existencia humana y son palpables, analizables y muchas de ellas factibles de medir. Se expresan en condiciones de vida inseguras para la población (Blaikie et al., 1996). A la vez, son dinámicas y cambiantes y potencialmente modificables o transformables. Las condiciones inseguras de vida, reflejadas en múltiples contextos particulares asociados con la localización de la población y la producción, son productos de procesos sociales concretos e históricos. (Wilches Chaux, 1998).

Los desastres resultan ser indicadores de in-sostenibilidad en los procesos de gestión del desarrollo y de gestión ambiental (Cuny, 1983; Wilches Chaux, 1998; Lavell, 1998 y 1999). En consecuencia la reducción del riesgo y de los desastres debe intentar la transformación de las condiciones que generan el riesgo.

 

La RED estableció como noción básica de su inicio que las diversas formas de generación de riesgo no eran casuales sino consustanciales a las condiciones básicas de procesos de ocupación humano del territorio, y que por tanto, se requiería un replanteamiento del conjunto de los procesos, pero cuando menos una identificación de aquellos que son más peligrosos y determinar cambios inmediatos o perentorios para lograr condiciones más seguras de habitar.

 

Las acciones de La RED no fueron aisladas, como una organización independiente o una ONG tradicional, su planteamiento fue la coordinación de diversidad de personas e instituciones para llegar a nociones, conceptos y prácticas comunes que permitieran incidir políticamente y directamente en las instituciones en que sus miembros se desenvolvía, desde organismos multinacionales financieros o de cooperación  y ayuda humanitaria, hasta las universidades e institutos geológicos o entidades de defensa civil y emergencia o ingeniería y transporte.

 

Varias decenas de profesionales promotores impulsaron proyectos de investigación e incidencia política común y consensuaron nociones, publicaron artículos, libros y revistas (con su propio sello editorial) y participaron en congresos y reuniones internacionales en representación de sus instituciones nacionales o de La RED como tal.  Así, lograron e impulsaron consensos y generaron, diseñaron e impartieron conferencias y cursos de postgrado o de capacitación técnica de escala regional, nacional y local en todos los países de la región latinoamericana, sin excepción.

 

La noción de red, impulsó tareas conjuntas de sus miembros en paralelo con su participación en congresos internacionales o mundiales, de manera que llevaron sus propuestas mucho más allá de la región latinoamericana y lograron incidir en declaraciones internacionales o nacionales y sus miembros siguen haciéndolo más de 20 después de fundar La RED en 1992.

 

No obstante, el impacto real a escala local o en el nivel institucional no es de una magnitud tal que permita cambiar la  institucionalidad y la gerencia de programas institucionales nacionales o regionales.

 

Los gobiernos nacionales siguen nombrando en puestos claves, nacionales o regionales, a personas que no han tenido ninguna capacitación o ni siquiera habían escuchado del tema minutos antes de ser nombrados.   Así, en lo institucional nacional, es común encontrar gerentes, presidentes o coordinadores de entidades locales de defensa civil o gestión del riesgo que no conocen las nociones básicas ni los avances y etapas del desarrollo institucional de los últimos 20 años, lo que de hecho implica un retroceso gigantesco cada vez que hay cambios de administración o de gobiernos nacionales, pues se abandonan o descartan planes y proyectos en marcha y se desperdicia personal calificado y se empieza de nuevo con atención de emergencias.

 

La Red desde Limón 92 hasta Miami 96, y en las reuniones de 2002 para el X aniversario en Costa Rica, reiteró la fuerza de la declaración inicial y fue actualizando el uso de nociones vinculadas a gestión del riesgo, más allá de solo prevención de desastres, como en la reunión de Cartagena en 1994, cuando todavía se hablaba de “Reducción de Desastres Naturales”;  pero a la vez detallando formas de vulnerabilidad y procesos sociales generadores de riesgo, como en las reuniones subsiguientes de Quito y Esmeraldas – Ecuador- en 1995. Esto avanzó en áreas temáticas específicas y nuevos instrumentos, desde una perspectiva general del riesgo y desastre a una especificación de lo urbano y lo local, o temas sectoriales vinculados a la amenaza/vulnerabilidad, como sequías (reunión de Brasil en 1995) y la reunión de San José en 1997 como parte de un evento latinoamericano organizado por la ONU, o la reunión de Cali 98, Taboga 97 y San José 98 donde se discutieron temas de agenda y proyectos como ‘Desinventar’, publicaciones y la situación de la incidencia política en diversas regiones de Latinoamérica, y esencialmente se introdujo una nueva generación de miembros de La RED provenientes de más de diez países de la región. Lo que se continuó en Punta Sal (2000) y Juan Dolio (2001), esta última vinculada a la intervención de miembros de La RED en la elaboración del plan nacional de gestión de riesgos de República Dominicana y en la elaboración de una Política Centroamericana en Gestión de Riesgo.

 

La reunión de 2002, décimo aniversario, reunió no solo a los miembros del grupo promotor originario, sino a otra serie de personas que habían colaborado en proyectos concretos o eran socios de otras redes y permitían la incidencia más amplia. De hecho se formuló una agenda más específica y se discutió la necesidad de una renovación de la revista y los proyectos, pues ya muchos iban concluyendo y los temas iban cambiando a raíz del cambio de nociones y la renovación de la agenda internacional institucional, con declaraciones internaciones recientes y el auge de la temática ambiental que llevaría a la temática del Calentamiento Global y luego al Cambio Climático ligado al tema de la Reducción y Gestión del Riesgo.

 

Las últimas reuniones formales fueron en Panamá en 2008  y en Venezuela en 2009, ya en tiempos de nociones vinculadas con la adaptación y la mitigación de los efectos del cambio climático y teniendo presente las reuniones y declaraciones internaciones de Brasil y Hyogo, esta última, o sea la “Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres” de Kobe, Japón de 2005.

 

La acción de La RED se da en un marco institucional que va de la Declaración del “Decenio Internacional para la reducción de los desastres naturales” (decretado en 1989) y pasa por la declaración de la “Cumbre de Yokohama”: cumbre mundial de 1994 y luego vinculada a la “Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres: 2000”, hasta la proclama de Hyogo con su “El Marco de Acción de Hyogo 2005- 2015” y que se continúa en la “La plataforma global (primera sesión 2007 y segunda sesión 2009).

 

En las últimas reuniones de La RED de Panamá y Venezuela (2008 y 2009) se estableció una nueva Junta Directiva y un programa de trabajo renovado, así como una declaración de principios, reiterando los compromisos de 1992 y actualizando algunos puntos clave de su accionar, ya como parte de un esfuerzo global liderado por Naciones Unidas y diversidad de organismos internacionales, pero todavía sin suficiente apoyo por los principales gobiernos nacionales y sin concretarse, a escala nacional, en muchos de los países firmantes.

 

Más recientemente, y con el avance de la tecnología, se ha facilitado la comunicación y se han ampliado los vínculos de sus miembros con diversidad de organizaciones, programas, proyectos  y redes de diversa índole, trabajando a la vez en organizaciones y programas en diversos países en temas que van desde la educación y capacitación hasta las tareas preventivas y de reducción del riesgo a escala local y subregional.  A la vez se mantiene una página web con publicaciones de sus miembros, comunicación entre ellos por vía de mensajería y grupos de La RED en las llamadas redes sociales, los que permiten ampliar el ámbito de los miembros, desde unas decenas que fundaron, hasta cerca de mil en grupos temáticos en redes sociales, lo que permite un intercambio de información y comunicación entre miembros de todos los países de la región latinoamericana en tiempo real.

 

7.    De los desastres al riesgo y al cambio climático

Poco más de 20 años atrás se inició en todo el continente – básicamente un grupo pequeño de profesionales de diversas disciplinas- con el reto de superar la idea de que los desastres eran ‘naturales’ y también superar una perspectiva centrada en la emergencia y su atención, para platear como se desarrollaban procesos complejos de construcción social del riesgo. Procesos que incluyen una gran diversidad de amenazas (incluidas las relacionadas con eventos naturales) que actúan simultáneamente y en muchos casos articuladas y mutuamente condicionadas.

Se cuestionó la forma en que la humanidad había llegado a concebir su relación con el resto de la naturaleza y específicamente como, durante los últimos siglos, el impulso del criterio de la ganancia (o la supervivencia en extremo) tenía como elemento definitorio una aproximación depredadora, contaminante y despilfarradora, así como consumista, sin tomar en cuenta las consecuencias sobre los procesos de la tierra y la biodiversidad.

Años después, los estudios relacionados con el ambiente y el clima introdujeron, aparte de la diversidad climática y los estudios sobre los modificaciones estacionales (o de fenómenos como el ENOS), el tema del ‘cambio climático’ inducido por la acción contaminante y depredadora de origen humano que, eventualmente –según modelos sobre futuras consecuencias- también sería un aspecto esencial en la ocurrencia de eventos climáticos que inducirían la ocurrencia de desastres.

Las políticas, planes, programas y tareas diseñadas para la reducción del riesgo de desastres deberían incluir una área, todavía no bien conocida y más bien en perspectiva de futuro, que buscaba analizar y paliar sus consecuencias agravantes de procesos de conformación de riesgos de desastres de muy diversos orígenes, incluidos los vinculados con la variabilidad climática y las conocidas y muy estudiadas modificaciones estacionales que ya, desde muchas décadas atrás, eran parte de las acciones hacia la reducción o mitigación de los desastres, en particular aquellos de alto impacto y fuerza destructiva a los que se vinculaban inmensas pérdidas anuales, tanto humanas como económicas.

Se llegó a la conclusión de que los desastres no eran obstáculos para el desarrollo, sino más bien, una realización de la falta de desarrollo o la preminencia del crecimiento económico sin tomar en cuenta elementos esenciales del desarrollo humano y sus impactos en la naturaleza, sin percatarse de las consecuencias de la contaminación y depredación extrema o su influencia en las condiciones climáticas de escala global o los cambios en las condiciones atmosféricas por el efecto invernadero.

Con la amplia divulgación y financiamiento relacionado con el fenómeno denominado 'Cambio Climático' (CC), como tema esencial de la vida y la política contemporánea, se ha ido centrando la acción de múltiples grupos, organizaciones y expertos en lo que se asume serían impactos posibles del CC y se empieza a atribuir al CC y confundir con impactos del CC una gran diversidad de procesos de conformación de riesgos de desastres vinculados con fenómenos naturales asociados al clima (tormentas, huracanes, ENOS, etc.) y se llega al extremo de confundir políticas y planes o programas de reducción de riesgo, con los relativos a la adaptación necesaria a los impactos proyectados del CC, al margen de que este pudiera evitarse progresivamente mediante cambios en las acciones humanas que, en primer término, serían las que provocan su surgimiento y consolidación.

En años más recientes es muy común que todo el tema de desastres se intente reducir a las percepciones, reales o fantásticas del 'Cambio Climático', sin que muchos se tomen la tarea de determinar en detalle cuáles son los hallazgos y las condiciones precisas encontradas o proyectadas del CC para las próximas décadas o siglos, y diferenciarlas de las múltiples, variopintas y harto divulgadas 'leyendas urbanas' sobre el CC. De hecho es normal que en foros y grupos se comente sin ambages y por igual, como si fueran lo mismo, temas de lo relativo al clima en general y (lo que debería ser particular) de (las proyecciones) sobre consecuencias del CC.

Las iniciativas ambientalistas o las más recientes vinculadas con inversiones en ‘energías limpias’  y temas globales como el calentamiento global y el llamado ‘cambio climático’ (CC), no han dado pie a la creación y desarrollo o consolidación de movimientos sociales, ni a una institucionalización real de la noción de CC y acciones institucionales directamente dirigidas a sus causas probables.

De hecho NO han fortalecido la institucionalidad vinculada a la ayuda humanitaria para la prevención, preparativos, atención o recuperación y reconstrucción relacionada con desastres, sino que al contrario la ha debilitado y a la vez debilitado el avance conceptúan y cognitivo alcanzado.

Su activismo ha ido por otros rumbos, más bien centrados en organizaciones más convencionales de carácter privado, ya sean empresas, o las viejas organizaciones, no gubernamentales, o las que se denominan a sí mismas ‘sin fines de lucro’, aunque, como es público y notorio, algunas de ellas, en particular de las más grandes que funcionan como corporaciones multinacionales, con múltiples organismos socios y enormes presupuestos con altas jerarquías muy bien remuneradas, y reciben enormes donaciones en función de tratar la temática del CC. De hecho son estas las que han canalizado hacia múltiples organizaciones, algunas tan solo de alcance nacional o regional, muchos de los inmensos fondos de donación, tanto de Estados u organizaciones multinacionales y financieras internacionales como de empresas privadas o los recientes organismos de ‘responsabilidad social empresarial’ y los menos recientes de ‘filantropía’.

Todo ello ha permitido una enorme actividad de protección o promoción de acciones de conservación y desarrollo así como también de publicidad y promoción de nociones, conceptos o propuestas de modos de vida amigables con el ambiente, así como empresas vinculadas a ello, como las de reciclaje o recolección de desechos orgánicos y energía solar, entre otras muchas.

No obstante todo este no ha generado, quizás porque no se lo ha propuesto, un movimiento social que respalde las acciones de organismos privados o ‘no gubernamentales’ y tampoco ha fortalecido de manera fehaciente y práctica, con impactos reales medibles, las acciones de las propias instituciones del Estado relacionadas con tareas ambientales y tampoco la capacidad institucional y la institucionalidad en general para la respuesta y prevención en caso de desastres.

 

8.    Tareas pendientes en lo conceptual e institucional

Hay todavía una necesidad nacional y centroamericana para generar y promover procesos de discusión, investigación y promoción de prácticas adecuadas del uso del suelo y el ordenamiento del territorio sin imponer severas restricciones al propio desarrollo por vía de la excesiva regulación y agobiantes trámites y procedimientos centralizados.

La descentralización, desconcentración y el fortalecimiento de las regiones y los municipios requieren de un intenso y continuado proceso de capacitación e investigación realizada por los propios responsables del desarrollo local a escala del municipio, de la cuenca, de la zona costera o del corredor logístico o zona productiva concreta.

La capacitación es indispensable para desarrollar los planes locales, regionales y nacionales de ordenamiento territorial o planificación urbana y regional con base en una concepción ambientalista, de protección de la biodiversidad y a la vez, de reducción del riesgo. 

La elaboración de Planes Nacionales de Desarrollo Urbano y Regional es una tarea progresiva y que debe desarrollarse conjuntamente por grupos de expertos y funcionarios locales y regionales, de manera que se inicie por las regionales prioritarias y nodos o corredores estratégicos, y se vaya complementando en el tiempo y el espacio, de forma tal que se constituya en un ejercicio dinámico y se produzcan una serie de instrumentos que utilicen lo más avanzado de la tecnología digital, pero que a la vez tengan la especificidad, concreción y simpleza que los hagan accesibles a todos los niveles técnicos y políticos en los municipios de cada país, las comunidades y la diversidad de actores sociales regionales.

El proceso deberá servir de nodo para reunir una amplia gama de productos de investigación y planificación territorial generados para muy diversos entes públicos y privados, de manera que se constituya en el eje de la capacitación y la investigación estatal para la planificación urbana y regional desde una perspectiva de ambientalista.

No obstante, es esencial que se retome la noción de ‘riesgo de desastre’ y se vislumbre con claridad los alcances de la planificación ambiental y ordenamiento territorial, puesto que existe una realidad consolidada e innegable: cientos de millones de personas viven y seguirán residiendo por décadas, sino siglos, en condiciones de altísimo riesgo y vulnerabilidad asociados con sus condiciones de pobreza y precaria localización y habitación.

En consecuencia será necesario fortalecer las nociones e instituciones vinculadas con la ayuda humanitaria, ya no para transformar radicalmente las condiciones que se reconocen, sino para mitigar los impactos y preparar las comunidades a efectos de que reduzcan el riesgo y el impacto real de los eventos destructivos, pero que además, tengan los niveles de organización y vínculo con las instituciones locales y nacionales, como para comprender su propia situación y prepararse para la recuperación inmediata y la capacidad para evitar impactos mayores con acciones colectivas como la evacuación temporal y la modificación de pautas de habitación de manera que permitan agilizar la respuestas y la efectiva utilización de la ayuda humanitaria externa que, a su vez, debe prepararse para tales condiciones.


 

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- Ponencia en el encuentro del HPG/IEH: 'Aprendiendo del Pasado para Incidir en el Futuro'
 Universidad Santo Tomás, Bogotá, Colombia. 29/30 octubre de 2014-