VIVIENDA Y POLÍTICA… ¿AMBIENTAL?

VIVIENDA Y POLÍTICA… ¿AMBIENTAL?

El crecimiento de las ciudades tiene como un componente esencial la construcción de viviendas, tanto aquellas de los sectores de ingresos altos y medios normalmente realizadas por iniciativas individuales y, más recientemente, por las empresas desarrolladoras de residenciales, condominios y edificios de mediana altura, ubicados en medio de amplias zonas verdes y con vistas al valle o las montañas; como aquellas impulsadas por proyectos estatales y con fondos públicos, en barriadas de pequeñas unidades unifamiliares que cubren amplias extensiones de suelo.

Costa Rica no ha presentado hasta el inicio del siglo XXI un proceso intenso de construcción en altura y alta densidad en ninguna ciudad y para ninguna de las actividades que lo han impulsado en otras latitudes, como la financiera, comercial o público-ceremonial. Las rentas urbanas han sido la esencia del proceso de inversión privada y el evitar el abierto conflicto social ha sido la orientación primordial que ha definido la política social sobre vivienda, al menos en los últimos 30 años en Costa Rica, pero sin que ello llevara a desarrollar una sistemática y racional política de Estado que diera dirección al uso del territorio. Cada administración desde 1974 al 2004 ha enfatizado acciones y decisiones sin un hilo de continuidad y más bien cambiando según los impulsos del clientelismo político, la disposición de recursos o los saltos ideológicos de cada administración, sin que, por supuesto, el simple y escueto lucro de los empresarios de la construcción, desarrolladores y terratenientes urbanos se quedara atrás como criterio de orientación de la toma de decisiones.

Setenta años atrás, el CIAM elaboró un documento sobre la teoría y metodología de planificación que tomó el nombre de la "Carta de Atenas" (de 1933) donde planteó la necesidad de un ordenamiento legal que permitiera disponer sin trabas del suelo urbano para satisfacer las necesidades colectivas, para lo que se estableció que para el uso del suelo urbano debe primar el interés colectivo. Otras declaraciones de política internacional siguieron este principio, como la Declaración de Hábitat, Vancouver 1976 o la Carta de Machu Pichu de 1977 que planteó que “La vivienda popular no será considerada como un objeto de consumo subsidiario sino como un poderoso instrumento de desarrollo social”. En Costa Rica, estos planteamientos se impulsaron tanto desde el Instituto de Vivienda y Urbanismo (INVU) como desde lo que luego se llamaría el MIVAH: la Secretaría Técnica del Ministro sin cartera rector del Sector Vivienda, a partir de 1978. No obstante, su impacto fue muy limitado y casi sucumbió frente a las muy poderosas fuerzas orientadas por el lucro individual y la maximización de la renta de la tierra, así como el clientelismo utilizado como mecanismo para paliar el conflicto social por la penuria de vivienda.

La década de los 80s vivió diversidad de procesos contradictorios con algunas variaciones según la administración. A partir del 78 el nombramiento de un Ministro de Vivienda junto a un Presidente del INVU inició un conflicto de poderes al interior del Gobierno que reflejó además contradictorios planteamientos, tanto respecto del urbanismo como de la política habitacional. Mientras se impulsaba una política de transporte urbano que pregonaba la descentralización se construían obras que hacían pasar todo el tránsito por San José con un modelo radial; mientras se trabajaba en modelos de diseño urbano de rescate del ambiente y con edificios en altura, se dejaba al garete la construcción de viviendas y, como solución de emergencia, se toleró la ocupación ilegal en todas las ciudades y se inició la repartición de algo llamado ‘lotes sin servicios’, o sea simples charrales entregados a los pobres para que hicieran sus ranchos por su propia cuenta, ranchos a los que se denominó ‘vivienda progresiva’ apostando a que la gente poco a poco lo mejoraría, como en efecto. Todo ello, a un inmenso costo en contaminación, sufrimiento y destrucción ambiental a la vez que utilizando los peores lugares y de más baja renta para tal ‘desarrollo urbano’, con la consiguiente creación de riesgos de desastre que se siguen sufriendo 30 años después.

En estas circunstancias la penuria de vivienda emergió como un elemento central del proceso electoral para las próximas cuatro elecciones nacionales y en cada caso con diversidad de respuestas, todas las cuales crearon nuevas condiciones depredadoras para el ambiente y un altísimo costo social y financiero para el Estado y los pobladores.

La muy conflictiva lucha por la vivienda se incrementó durante los 60s y 70s en las dos principales ciudades fuera del Área Metropolitana, Puntarenas y Limón, las que duplicaron su extensión y población por vía de ocupaciones ilegales; pero al inicio de los 80s también creció en número y capacidad organizativa en el valle central. La respuesta política fue incrementar los ‘lotes sin servicios’ masivamente en Purral –Goicoechea- y otras zonas. Paralelamente, sin embargo, esfuerzos técnicos de algunas figuras políticas o al revés, esfuerzos políticos de algunas figuras técnicas, impulsaron la generación de bancos de tierras estatales para futuros desarrollos y así evitar la especulación (tierra que luego se dilapidó con la tolerancia o el impulso político partidario de la ocupación ilegal). Se dio a la vez la más importante decisión política en defensa del ambiente en el campo del desarrollo urbano: la creación y puesta en práctica en 1984 –por parte del INVU- del Plan Regulador de la Gran Área Metropolitana (Plan GAM) que determinó y reglamentó zonas de urbanización, industriales y productivas; pero además, delimitó las importantísimas Zonas Especiales de Protección alrededor del casco urbano del valle central y que protege las fuentes del recurso hídrico y sirve de amortiguamiento para los parques nacionales y zonas protegidas de las cadenas montañosas que rodean el valle, aparte de refugio animal y recreo visual desde la ciudad.

Este impulso inicial macro regional lamentablemente se quedó en esa escala regional sin que se le diera la continuidad requerida en la escala cantonal y distrital en función de las decisiones políticas a partir del año 86: se impuso el clientelismo que tomó por asalto Desamparados y Alajuelita (entre otros cantones semi-urbanos) creando los enormes guetos de pobladores pobres y paupérrimos, mientras se postergaban las promesas de viviendas y se iban poco a poco dotando los barrios de agua o electricidad. Las ocupaciones semi ilegales y hasta dirigidas por ministros de vivienda permitían cumplir a medias con la estructura clientelar del proceso electoral, aunque se planteaba una reforma financiera e institucional con la creación del Sistema Nacional Financiero para la Vivienda y se creaba el subsidio para la vivienda, que se ofreció hacerlo ‘gratuito’ en la siguiente campaña electoral de 1990, ¡y se cumplió! Mientras tanto se declaró emergencia y se empezó a construir en forma territorialmente concentrada (y en pocos meses muy electorales) varias decenas de miles de casitas prefabricadas que permitieran crear la falsa imagen publicitaria, que todavía perdura, sobre promesas políticas cumplidas.

La dinámica durante los noventas no fue tampoco la de una política como se proclamaba en los principios de las declaraciones mundiales, como la de Hábitat 76, de Naciones Unidas que Costa Rica subscribió formalmente. El bono fue el eje del botín, pero no se utilizó como herramienta ordenadora en lo financiero, habitacional, urbano/regional o social. Al contrario, se sucumbió a las demandas puntuales de los políticos de barrio y cantón, a las presiones desde las asambleas distritales y el ‘MIVAH’ –que todavía sigue sin ley constitutiva- pasó a ser un órgano al servicio de los partidos, y nunca llegó a ser el rector de la política. El masivo financiamiento no se utilizó para orientar la migración con base en una planificación de su distribución por zonas según demanda real o con base en decisiones expresas de ocupación relativa y densidades preferibles, según objetivos planteados en términos de un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, con criterios técnico/políticos. La oportunidad se perdió y como consecuencia algunas zonas se sobre financiaron y algunos ‘entes autorizados’ a su vez autorizaron agentes distribuidores masivos de bonos en diversidad de zonas (al margen de su adecuación ambiental o social) pues su negocio era y es colocar el máximo de bonos y créditos posibles. Empresas privadas especializadas en erradicación de tugurios y ‘asociaciones’ generaron proyectos innecesarios y llenaron sus listas de cientos o miles de solicitantes con familias que habitaban al otro lado del país o de múltiples orígenes, incluyendo extranjeros; muchos de los cuales luego se sacarían de las listas pues ‘no calificaban’ y serían estafados no solo políticamente, sino también económicamente a pesar de ser el estrato más pobre!

El impacto de tres administraciones con enorme inversión permitió reducir sustancialmente la demanda efectiva y casi hacer desaparecer las ocupaciones de tierras; pero –a finales de los 90s e inicio de siglo- un nuevo cambio de política en lo fiscal y lo ideológico determinó un alto radical en el gasto en vivienda popular.

Una administración después de creado el Banco Hipotecario de la Vivienda ya se hacía familiar la frase ‘presa de bonos’, que hacia mediados de los 90s ya superaba los 20 mil casos y a final de siglo se acercaba a 25 mil. La presa luego se diluyó recurriendo al expediente simple de rechazar decenas de miles de casos y alargar los trámites hasta la náusea, para así evitar que ingresaran al proceso de trámite otras decenas de miles de solicitudes, reduciendo progresivamente en amplísimos porcentajes –más de la mitad- el otorgamientos del subsidio, a pesar de que es un derecho de los pobres por ley. Muy fácil, para no tener una presa en trámite no se abre la ventanilla, pero la demanda insolvente de vivienda, o sea los pobres tienen que solucionar de alguna manera su penuria de vivienda y entonces, sin otra salida, al igual que en los 70s deben recurrir a las ocupaciones de terrenos, las que por razones político electorales son toleradas de nuevo las más de las veces, en espera que el próximo gobierno resuelva…

Lo obvio se generó hace casi 20 años: al concentrar en sitios inadecuados y verdaderos guetos a decenas de miles de familias del estrato más pobre y condenarlas a vivir prácticamente sin servicios o infraestructura social y a conseguirla poco a poco por vía del conflicto o la amenaza; ser humano y naturaleza, o más bien simplemente la naturaleza, pues el ser humano es parte de ella, ha pagado un costo incalculable por convertir la necesidad de vivienda en politiquería sin reparo alguno en lo ambiental.

La creación del BANHVI y el bono gratuito y el manejo a la libre del financiamiento por organismos cooperativos (que luego quebraron), fueron una muestra del manejo politiquero o fiscal de las finanzas; pero la salida no es simplemente eliminar el financiamiento, como se ha pretendido en las dos últimas administraciones, cerrando las ventanillas del INVU y el propio BANHVI con la excusa de eliminar la intromisión política (intromisión que los diputados añoran por supuesto y presionarán por recuperar en los próximos meses electorales). Ello solo produce y producirá nuevos tugurios como se puede ver ya con un rápido recorrido por el valle central y otros centros urbanos del país y así seguirá mientras esta política no se modifique.

La restricción financiera para la vivienda se ha estado dando en consonancia con un feroz y acelerado proceso de ‘desregulación’ y ‘liberalización’ impulsado desde la propia Presidencia de la República. Esta intervención directa del Ejecutivo en la ‘desregulación’ incluyó (en el 2001) el intento de utilizar libremente para la urbanización las 60 mil hectáreas de las zonas de protección especial del GAM; lo que se logró impedir por la vía judicial y la presión de grupos técnicos, académicos y ambientalistas. Ello habría causado el impacto ambiental más brutal del desarrollo urbano en toda la historia del país. El cambio ideológico hizo prevalecer la ‘discipllina fiscal’ por encima de la política social, y entonces, más allá de las declaraciones efectistas, se redujo sustancialmente el gasto real y con subterfugios técnicos o legales se dejó de atender a decenas de miles de familias que no tienen ninguna opción alternativa para solucionar su necesidad de habitación y tienden a migrar hacia centros donde puedan acercarse a las fuentes de recursos, a lo que debe sumarse el impacto de la migración internacional.

Este impulso se dió paralelo con propuestas y hechos reales hacia la privatización directa o la creación de entes para-estatales (por decreto) para asumir la ‘planificación urbana’, lo que conlleva la deslegitimación y casi ruina de las instituciones estatales responsables de procurar tal planificación por ley; a la vez esto conlleva al desperdicio de recursos que podrían utilizarse para continuar con la política de principios de los ochentas y actualizar no solo el Plan GAM sino también un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, que corresponde realizar por ley y por racionalidad a entes estatales.

¿Qué se vislumbra para 20 años después de que la política en vivienda produjera el gigantesco impacto ambiental de convertir centenares de hectáreas en masivos barrios casi sin servicios de altísima densidad, pero en un piso con el desperdicio inaudito de la escasa y cara tierra urbana-estatal? Bueno, se vislumbra simplemente la llegada al poder de quienes dirigieron ese proceso irresponsable de declarar la vivienda emergencia y con ello concentrar casi toda la inversión en la GAM, utilizando incluso tierras de zonas de protección y de quienes crearon los barrios urbanos donde naturalmente hoy se encuentran las peores condiciones de habitabilidad y donde se originan muchos de los principales problemas, conflictos y violencia social y se sufren pésimas condiciones ambientales.


Manuel Argüello Rodriguez, Ph.D.
Catedrático de la UNA –Costa Rica-
-mayo del 2004-