1. Desastres e intervención humanitaria en Centro América
La ayuda humanitaria y la atención de
víctimas junto a las acciones de mitigación o preparación para la atención
sucesiva de emergencias ha sido parte esencial de todas las sociedades de la
región, desde las antiguas culturas
indígenas de Mesoamérica y el Caribe, a los procesos de aculturación
colonial y el desarrollo de las sociales contemporáneas. Desde la época
precolombina se ha documentado en Centroamérica la ocurrencia sucesiva (y a
veces simultánea) de eventos de origen hidro-meteorológico o tectónico en muy
diversas escalas y dimensiones. Pero
también, son conocidos ampliamente desde siglos atrás los múltiples y diversos
impactos de ellos en las condiciones de habitabilidad y producción, tanto en
poblados dispersos como en las diversas aglomeraciones, incluyendo las antiguas
capitales coloniales, las zonas bananeras en sus orígenes, los poblados
costeros del Caribe y las costas del Pacífico.
Desde las antiguas culturas caribeñas y su constitución simbólica del ‘dios huracán’ que protege y destruye, que se encuentra en múltiples vestigios arqueológicos (Ortiz, 2005), hasta las construcciones monumentales mesoamericanas, donde lo simbólico se une con la ingeniería para enfrentar los impactos negativos de los eventos naturales, como la sequía o los terremotos, existe una gran riqueza de acciones preventivas y mitigadoras del riesgo de desastres, que sabían, se estaba construyendo y al que estaban expuestos.
Tanto la
literatura especializada, como la histórica, y la ficción, describen con
detalle la desaparición y traslado de las más grandes ciudades y capitales coloniales centroamericanas, la
movilización de la sociedad entera para evacuar y ponerse a salvo, para
construir de nuevo en puntos alejados de los volcanes. Pero también describen los
cambios radicales en zonas de producción y las gigantescas pérdidas por
destrucciones apocalípticas en relación con terremotos o inundaciones: Antigua
Guatemala (1527, 1717 y 1773) y Managua en Nicaragua (1931 y 1972), pero antes
León Viejo (1609) su capital colonial; San Salvador, El Salvador, (1576, 1659, 1854 y 1986), Tegucigalpa, Honduras,
en 1998 y en Costa Rica, la vieja capital colonial, la ciudad de Cartago en
1841 y 1910.
En todo el
istmo centroamericano la población entera ha vivido a lo largo de los siglos en
condiciones de riesgo múltiple derivado de su condición de contacto entre dos
grandes masas continentales al norte y al sur, lo que a la vez lo privilegia en
su geografía y su biodiversidad típica del trópico húmedo, y simultáneamente lo
impacta periódicamente por estar situado encima de enormes fallas de escalas
macro regionales, innumerables fallas locales y una densa y continua cordillera
de volcanes que la recorren a todo lo largo y han generado inestables llanuras
aluviales junto a grandes y abruptas cuencas caudalosas.
A ello se
suma la presencia del océano Pacífico y el Mar Caribe y la rutinaria temporada
de huracanes caribeños que coincide con la temporada lluviosa del Pacífico.
Ello llena lagos y alimenta las avenidas y crecidas que, año tras año, bajan
súbitamente de las altas pendientes e inundan casi plenamente las planicies
costeras en ambos litorales.
Es en esas
condiciones en que se han ido consolidando las viejas ciudades coloniales y en
todo el istmo se constituyeron estructuras urbano regionales con alta preminencia
de la ciudad capital, pero también, se han ido desarrollando instituciones,
primero religiosas y militares, pero luego de ayuda y apoyo profesional, privado o institucional,
de apoyo médico, sanitario y reconstructivo.
A lo largo de
siglos, fueron las instituciones
religiosas y militares las responsables de la ayuda inmediata en caso de
desastres: rescate, evacuación, reubicación, recuperación; mientras que las
obras de ingeniería/arquitectura preventivas y de reconstrucción quedaron a
cargo de las instituciones del gobierno colonial, primero, y de los nacientes
Estados nacionales ya en el siglo XIX, los que sin embargo, luego de décadas de
luchas y conflictos militares
desgastantes en extremo, pocas posibilidades tenían de constituir
organismos estables directamente vinculados con la ayuda humanitaria, así que por más de un siglo de vida independiente
esas tareas siguieron a cargo de las órdenes religiosas (con sus
conventos-hospital, o refugios de huérfanos y ancianos) que asumían gran parte
de las tareas de salud y educación; mientras que las acciones inmediatas de
rescate y evacuación siguieron haciendo parte de los estamentos militares, los
que dieron a luz ya en el siglo XX a las
organizaciones especializadas que llamaron Defensa Civil… y todavía
persisten un siglo después en muchos países de la región.
En los años
recientes se han ido consolidando procesos acelerados y profundos de
transformación de la estructura productiva, que cambian radicalmente el uso
tradicional del suelo en amplias áreas y se están iniciando otros nuevos
procesos, como los variados megaproyectos turísticos y marinas, el canal seco,
la recuperación de cuencas, la minería a cielo abierto, las grandes represas,
la exploración petrolera, los nuevos grandes puertos o la ampliación del Canal
de Panamá, los corredores logísticos y corredores biológicos –ambos
centroamericanos-, con sus nodos estratégicos en diversos puntos del territorio
nacional, en particular las ciudades portuarias y las capitales
nacionales.
Pero siempre
prevalecen las fundaciones
institucionales tradicionales y las condiciones geológicas y geográficas de
partida, típicas del istmo, y que implican la continuidad creciente de
amenazas y eventos de origen natural
combinados con los de origen humano, todos los cuales implican permanentes y
continuos eventos dañinos y la respectiva respuesta institucional, desde la
escala pequeña y constante hasta la gran escala que supera las barrenas
nacionales y de los Estados Nacionales.
Por el lado
del desarrollo institucional es obvia la crisis y la escasa capacidad de
gobernar por parte de los entes centralizados, pero a la vez se han estado
impulsando procesos para derogar la regulación excesiva, innecesaria y
paralizante, pero NO se ha desarrollado en forma paralela la capacidad local e
institucional para orientar las inversiones públicas y privadas de manera que
eviten la creación de riesgos nuevos, prolonguen los existentes o generen
procesos depredadores de la riqueza y la biodiversidad en todas las escalas del
territorio, desde lo local hasta lo regional.
De hecho,
tampoco las organizaciones privadas o con cierta independencia, siendo
públicas, de ayuda humanitaria como Cruz Roja o Cuerpos de Bomberos se
desarrollaron vinculados a los grandes eventos y tragedias vinculadas con
terremotos o huracanes, sino que surgieron con los conflictos militares
sangrientos que se sucedieron en todos los países de la región durante el
primer siglo de vida independiente (la Cruz Roja), o como cuerpos
especializados de la policía o el ejército (los Bomberos).
Así, por
ejemplo, el Ayuntamiento de San José preparó y presentó al Poder Ejecutivo, el
primer Reglamento Oficial del Cuerpo de Bomberos, el cual fue aprobado con
fecha 27 de julio de 1865.
En 1924 se presentó un cambio radical en la concepción del seguro en Costa Rica que culminó con la promulgación de la Ley de Monopolio de Seguros en favor del Estado, el 30 de octubre. Entre los factores que mediaron para su aprobación se encontraba el acabar definitivamente con el problema de los incendios, los daños y la necesidad de fortalecer su capacidad en emergencias y situaciones críticas, rescate y reducción de los incendios.
En 1924 se presentó un cambio radical en la concepción del seguro en Costa Rica que culminó con la promulgación de la Ley de Monopolio de Seguros en favor del Estado, el 30 de octubre. Entre los factores que mediaron para su aprobación se encontraba el acabar definitivamente con el problema de los incendios, los daños y la necesidad de fortalecer su capacidad en emergencias y situaciones críticas, rescate y reducción de los incendios.
En otros países de la región se dio en esa época o poco después, como en El Salvador en 1880, pero fue parte de la policía y luego a los Ministerios del Interior y de Gobernación y policía, sin ser un ente autónomo, pero cierta administración independiente. Y en otros países es aún más tardío su constitución formal, ya en el siglo XX.
No fue sino
hasta en 1917 que se constituye la asociación denominada Cruz Roja
Costarricense, en relación con actos violentos en la lucha política contra la
dictadura de entonces.
En 1924
se funda en Honduras, cuando se
desarrollaba la Segunda guerra civil de Honduras después del sitio de
Tegucigalpa.
En
condiciones similares y la misma época se funda en otros países de la región,
pero en todos los casos vinculada con el impacto de situaciones de guerra o
conflictos internos, no vinculado a impacto de eventos como terremotos y
erupciones volcánicas o similares; pero luego fue excepcionalmente importante,
durante el resto del siglo XX, en los sucesivos eventos destructivos, tanto de
origen natural como humano.
Consecuentemente,
mientras continúa débil la capacidad institucional, Estados débiles, que orienten un rumbo seguro a la intervención
humana, se mantienen también débiles las instituciones de respuesta y ayuda
inmediata en condiciones de emergencia y mucho más aquellas que se constituyen
para coordinar las acciones preventivas y mitigadoras, en particular aquellas
dirigidas a los grupos sociales más vulnerables que requieren urgente ayuda,
como los migrantes internacionales y de regiones rurales, los residentes
permanentes en sitios de altísimo riesgo, como llanuras aluviales y humedales,
que inundan en cada estación lluviosa o los habitantes de las villas miseria o
tugurios urbanos.
2. Antecedentes en la historia humana: riesgo
y hábitat
La reducción
de desastres como práctica tiene una larguísima tradición, de hecho casi como
la historia de la humanidad, organizada desde los centros de poder o dispersa
entre múltiples acciones institucionales sin constituir un foco de atención
particular. Junto al riesgo de desastres presente desde las más antiguas
comunidades humanas, estuvo presente la búsqueda de su mitigación así como su
atención, los preparativos, la planificación, así como el diseño urbano y
arquitectónico, el ordenamiento y el planeamiento del territorio, que han estado siempre presentes en la
historia humana y documentado desde las comunidades neolíticas.
Desde
las primeras construcciones propiamente humanas, aquellas que implicaron algún
grado de estabilidad y sedentarismo, los grupos sociales debieron utilizar
materiales locales y depender de las posibilidades ofrecidas en su ambiente,
pero a la vez buscar aquellos sitios que ofrecían condiciones mínimas
apropiadas para prolongar su estadía, a la vez que prepararse para los
frecuentes impactos asociados con eventos de la naturaleza y por su
localización
Desde
comunidades muy antiguas como Catal Juyuk (que se levantó alrededor del 7000
AC), a las grandes civilizaciones que
construyeron la ciudad más antigua de
América, Caral (3500 AC) y portentos de la planificación urbana como Tiahuanaco
(ciudad/puerto), la cercanía a lugares
con altos niveles de fertilidad o materiales para desarrollar instrumentos
-como valles, lagos y faldas de volcanes-, estuvieron vinculados a los riesgos
elementales de tal localización, y fue mediante la cuidadosa planificación de
la construcción y los diseños precisos que lograron prolongar su existencia y
sobrevivir como edificaciones mucho más allá de la capacidad social y cultural
de sobrevivir como sociedades, dadas las deficiencias relativas a la
subsistencia social, por carencias en el abastecimiento, o la sequía, o la
reducción paulatina de la riqueza de los materiales, o la degradación de los
suelos, que dieron al traste con el aporte portentoso de los arquitectos y
constructores, cuyas obras todavía sobreviven como monumentos a su grandeza y a
la vez a la falta de destreza para la subsistencia social.
Pero
aún antes, los grupos nómadas, con sencillos cobertizos transportables o
basados en lo disponible en los alrededores, debieron localizarse en sitios en
que pudieran obtener sus alimentos y cubrir sus mínimas necesidades. La selva,
las cuencas de ríos, las costas, las faldas de volcanes, etc., implicaron cada
una sus específicos tipos de riesgos, es decir posibilidad de pérdidas y daños
para la comunidad correspondiente, y el prepararse para mitigarlos o apoyarse
mutuamente al sufrirlos. Es claro que la
cercanía a volcanes ha sido una localización privilegiada por la fertilidad y
la disposición de materiales rocosos y minerales de gran utilidad en la vida
cotidiana; pero también las costas (de lagos y mares), o las cuencas de ríos,
de donde no solo se extraía alimentos sino que a la vez constituyeron los
principales medios de transporte (lo que permitió el intercambio, la
variabilidad y el aprendizaje de avances alcanzados en otros territorios) y por
supuesto trajeron el peligro de la destrucción total o parcial en momentos de
erupción, huracanes, marejadas, crecientes o inundaciones.
Pero
en todo vestigio se encuentran también indicios simbólicos, artesanales o
arquitectónicos de la intervención directamente orientada a la mitigación, el
resguardo o la protección de pobladores, las defensas o sistemas de
comunicación construidos con altos índices de calidad en su adaptación al
ambiente natural y buscando evadir el riesgo que causaría el habitar humano.
Las
ceremonias y la búsqueda de protección sobrenatural para la comunidad, el
ampararse en poderes divinos para el apoyo, pero a la vez utilizar sus técnicas
preventivas y la preparación comunitaria para recuperarse y reconstruir están
documentadas desde miles de años atrás.
Poco
se conoce, sin embargo, de organismos formales o institucionalizados,
específicamente orientados a dar ayuda humanitaria en caso de desastres, y más
bien, actuaban en tales casos las estructuras básicas familiares, de clanes o
las estructuras militares y burocráticas.
3. Evolución conceptual del RRD: se
institucionaliza la ayuda.
La evolución
conceptual así como la construcción de categorías impactó y a la vez fue
motivada por la intensa acción frente a
eventos de gran impacto que requerían cada vez más de acciones más y mejor
organizadas en la ayuda humanitaria y emergencias, pero que también generan una reflexión profunda sobre
las causas y tendencias de los impactos humanos y económicos de los desastres,
así de la búsqueda de formas de evitarlos o mitigarlos.
Esa necesidad
de mejor y más capacidad organizativa y eficiencia marcó un proceso de
construcción de nociones, a partir de las originarias como ‘risk management’ y ‘disaster -or emergency- management’, que avancen hacia la idea de gestión del
riesgo o gestión de la reducción del riesgo y más recientemente hacia las
nociones de adaptación, resiliencia y sustentabilidad como elementos esenciales
de la acción preventiva que se relacionan también con la temática ambiental
específicamente referida al Cambio Climático y similares.
El concepto
de riesgo consiste en las posibilidades de ocurrencia de daños y pérdidas,
tanto humanas como materiales, en situaciones concretas de concurrencia de
características del territorio junto a su forma de ocupación o transformación y
construcción.
Partiendo de
esta concepción, el proceso de generación de riesgo está inmerso en todas las
formas de actividad humana en diversos grados, pero en particular en el diseño
y construcción de su hábitat. Así, el conocimiento y reducción hasta límites
aceptables del riesgo es lo que se considera una gestión apropiada. Ello
implica una rectificación de las prácticas destructivas, del diseño que lo
evade sin resolverlo y de la normativa que permita una determinación del
impacto ambiental (y su control) de la actividad humana, ya sea esta la
construcción de estructuras o ciudades, el desarrollo regional y lo productivo
en general.
A lo largo de
los siglos, la construcción de viviendas es uno de los ejes de la economía y, a
la vez, una de las más importantes demandas sociales y financieras, tanto de
los países, como de las comunidades y de las familias. No obstante, todavía
millones de familias construyen sus propias viviendas con escaso o ningún apoyo
financiero más allá de sus propios ahorros, y, por lo tanto, difícilmente
disponen de los conocimientos técnicos o el apoyo de diseñadores y
constructores profesiones, y menos aún, toman como un criterio de importancia
la gestión del riesgo frente a desastres. Es en relación con estos grupos más
vulnerables, esencialmente, hacia donde se ha dirigido la intervención para los
preparativos y consuetudinarias evacuaciones o traslados temporales a refugios,
ya sea como medida de protección proactiva o como resultado de la ocurrencia de
desastres; intervenciones preparatorias o de ayuda de emergencia que suceden
cotidianamente, a diarios en todas las latitudes de nuestra región, y sin
excepción alguna de país.
Es común el
hecho de que conozcan los riesgos y hayan sido víctimas de situaciones de
desastre pero asuman que no tienen otra salida que vivir en el riesgo y esperar
la ayuda humanitaria que vendrá de los
entes públicos o privados especializados, tarde o temprano.
En
consecuencia, si bien la más genuina acción preventiva y de gestión del riesgo
es la planificación y construcción o intervención segura del hábitat; lo cierto
es que las mayorías de las poblaciones viven en condiciones de altísimo riesgo
y no tiene salida en el corto o mediano plazo, y seguirán siendo los objetivos
fundamentales, esos millones de familias pobres en alto riesgo, de la acción
humanitaria de ayuda y apoyo en tareas de mitigación, preparativos o
emergencia.
Esa es la
noción que se ha ido consolidando e institucionalizando: sí, lo mejor sería
evacuar y erradicar permanentemente los sitios de peligro; pero no se puede: la
opción es mejorar la capacidad institucional de atención y preparativos, o por
lo menos de mitigación.
4. Influencia de grandes eventos en las
percepciones, nociones e intervenciones.
La ocurrencia
de desastres de gran magnitud han permitido dos procesos, - Un olvido de lo
avanzado que reitera los mismos errores y 2- una reacción proactiva que retoma
la experiencia y propone nuevas formas de acción preventiva y adaptativa, así
como procesos y formas puntuales de mitigación del daño esperado.
El
olvido es común en términos de las instituciones estatales: mientras se avanza
conceptualmente y las diversas formas de incidencia política buscan llevar sus avances
a los entes de poder (públicos o privados), los grandes eventos se vuelven a
plantear como ‘desastres naturales’ y los altos responsables políticos
fácilmente adhieren las viejas nociones, antiquísimos, que recurren a
explicaciones sobrenaturales o divinas, “ponen todo en manos de dios” y se concentran en tareas de búsqueda, rescate y
evacuación a la vez que tratan de obtener apoyo internacional para esas tareas
(y en la ‘reconstrucción’, claro) que concentran también el máximo despliegue
de prensa, con las correspondientes portadas y videos de las zonas de desastre.
A
este respecto, entre otras muchas conclusiones, el análisis de los eventos
asociados con el Huracán Mitch,
llevaron a indicar que al cambiar la escala del enfoque de análisis, examinando
los hechos desde una perspectiva territorial detallada en la pequeña escala, se
vislumbraba mejor la magnitud e intensidad de la conformación del riesgo y sus
expresiones concretas. El desastre
aparecía entonces como un conjunto de desastres circunscritos a distintas zonas
y territorios de cada país. El “espacio social del daño” (Hewitt, 1997)
reflejaba condiciones de vulnerabilidad heterogéneas que produjeron impactos
diferenciados en la población y el territorio.
Los
sectores e infraestructuras modernas mostraron niveles de vulnerabilidad
distintos si se comparan con las comunidades y familias pobres, al sufrir
impactos disímiles se dieron niveles de desastre disímiles. El riesgo
preexistente variaba de zona a zona, de poblado a poblado. De igual forma en
que poblados pobres sufrieron pérdidas masivas, hubo otros en condiciones de
vulnerabilidad menores que sufrieron pocas pérdidas, a pesar de estar expuestos
a condiciones físicas también seriamente
adversas.
El
desastre se construye sobre el riesgo existente, y este riesgo se manifiesta
más claramente en entornos locales, a escalas menores. En consecuencia, la
atención y ayuda humanitaria urgente debe organizarse y conceptuarse en función
expresa de los sitios, escalas, poblaciones y comunidades que se identifican
como de alto riesgo, ahí concentrar los análisis técnicos y sociales y ahí
concentrar las técnicas de intervención
y atención, evacuación o asistencia inmediata para la recuperación perentoria
de los posibles afectados, tanto en sus vida cotidiana y económica como en su
inmediata y futura estabilidad productiva o inserción laboral.
Conclusiones
como estas llevan a diseñar una intervención preventiva y de preparativos
segmentada y orientada en función de diversidad de escalas de territorio y
haciendo claras diferencias por tipos de poblado o barrio y calidad de
infraestructura, habitación o hábitat, siguiendo más bien enfoques relacionados
con gestión ambiental y criterios territoriales (como cuenca y micro cuenca,
poblado y comunidad) en de aquellos vinculados a la división político
administrativa tradicionales.
La
noción de ayuda humanitaria entonces avanza hacia poner u n énfasis en la
organización comunitaria como base para la intervención institucional y la
necesidad de institucionalizar una pauta de intervención que articule e incluya
diversidad de sectores sociales, tanto los damnificados como los gestores de
formas de usufructo del territorio que llevan a incrementar los niveles de
vulnerabilidad.
En
la región centroamericana dos grandes hechos tuvieron impacto significativo
para que se diera el avance conceptual y de perspectiva institucional a finales
de los años 1980s: el terremoto de México de 1985 y la tragedia de Armero,
producto de la erupción del volcán Nevado del Ruiz el miércoles 13 de noviembre
de 1985, en el departamento de Tolima, Colombia, pero igual fueron eventos que
movieron la acción a Escala Mundial.
Con
ellos se dio una primera reflexión y si hizo palpable la ausencia de preparación
en escalas equivalentes o al menos no tan disímiles como la escala del impacto,
es decir el daño y muerte de decenas de
miles de personas y miles de millones en pérdidas de los sistemas productivos,
ganados e infraestructuras de transporte, productivas o industriales y
habitacionales.
Con
ello también se impulsó, se fortaleció, una reflexión sobre el ‘riesgo’ en vez
de tan solo concentrarse en el ‘desastre’, de conceptualizar el proceso de
construcción social del riesgo.
Con
ello se replanteo la perspectiva social sobre el desastre y el riesgo desde
múltiples profesiones, incluyendo los científicos sociales, y no la centrada
preferentemente en las profesiones médicas y dirigidas a la atención, que hasta
entonces estaban esencialmente centradas en los estamentos militares dada su
capacidad de reacción inmediata frente a eventos imprevistos.
Pero
en su devenir, esta modificación perceptiva pudo haber debilitado la noción de
que siempre es necesario pensar en la ayuda humanitaria concentrada en sitios y
sectores sociales vulnerables, más allá de lo que se logre en términos de
reducción del riesgo y construcción social segura en general en un país, región
o sociedad.
5. El rol de los organismos internacionales
en la evolución institucional
La
intervención de organismos internacionales, cooperantes y agencias de
cooperación por vía de acuerdos bilaterales o programas regionales ha tenido
una inmensa influencia, tanto en la evolución conceptual como en las
modificaciones institucionales en los organismos locales, nacionales y
regionales de ayuda humanitaria relacionada con desastres y riesgo.
Sin duda ha
sido esencial en la medida que promueven eventos de discusión y capacitación,
pero también en la medida que condiciona u orientan las formas de actuar en
función de sus capacidades financieras y de asesoría técnica y de organización
o eficiencia organizativa.
La propia
evolución institucional de los organismos vinculados a la ayuda humanitaria de
carácter público, como Nacionales Unidas, o la Comunidad Europea, lo mismo que
los privados, como la La Federación Internacional de Sociedades de la Cruz
Roja y de la Media Luna Roja, influyeron esencialmente en la forma en que esta
ayuda humanitaria se conceptualizaba cuando se refería a desastres y riesgo
inminente de desastres sobre los que se debía actuar de inmediato. Pero el
predominio de un enfoque atencional, donde se privilegia el rescate y el
salvamento inmediato, siguió siendo una perspectiva dominante e impulsada por profesionales médicos y
expertos en emergencias o maniobras de rescate en condiciones extremas, como
bomberos y militares.
La actividad de capacitación, discusión y generación
de eventos para promover diálogo y consenso internacional o entre estamentos
militares, civiles y académicos, movimientos sociales y populares con
funcionarios públicos de carrera, fueron esenciales para la unificación de
nociones, de lenguaje, de legislación, de organización y estructuras de acción
institucional y por supuesto, de incidencia política a escala regional o nacional,
aunque en forma muy disímil en cada país.
En la medida de que se dieron grandes eventos e
intervinieron agencias diversas de Naciones Unidas o la Comunidad Europea, la
influencia de técnicos y profesionales
de otras disciplinas, como las ciencias sociales y las ingenierías, o la
planificación y los geógrafos y ambientalistas, empezó a pesar en la evolución
conceptual y la elaboración de nueva legislación con énfasis preventivo, pero
los grandes eventos siempre implicaron un paso atrás también, en la medida en
que se imponía la necesidad inmediata del rescate masivo y la recuperación
inmediata no ya de comunidades, sino de
ciudades capitales con millones de damnificados.
El impulso esencial en la región centroamericana se
dio tanto desde la ocurrencia de desastres de gran magnitud, como de la
difusión de la importancia de la sumatoria de desastres de pequeña magnitud que
podrían acumular anualmente pérdidas y daños, materiales o humanos, superiores
a los eventos puntuales más difundidos, todo lo cual tuvo como un pivote esencial
el lanzamiento de Declaración del “Decenio Internacional para la reducción de
los desastres naturales” (1989) y las
subsiguientes cumbres mundiales.
Mucha de la labor de incidencia y difusión dependió de
la labor de organismos como ‘La secretaría de
la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres’ (EIRD), UNISDR, PNUD y sistema de Naciones Unidas en cada país, o la
Cooperación multilateral y de organismos
como la Comunidad Europea y los países donantes o colaboradores en forma
bilateral y sus agencias, como GTZ, AECID, DANIDA, COSUDE, JICA, OFDA o ASDI
entre otras, así como la cooperación de entes financieros multilaterales como
el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.
La Comisión Europea ha tenido una directa
intervención en la institucionalidad al coordinar diversidad de proyectos
mediante su programa de preparación para desastres (
DIPECO/ ECCO) muy centrado en su apoyo a las comunidades más
vulnerables y más expuestas a amenazas naturales, pero actuando en cooperación
con los países y sus instituciones nacionales, donde destacan los sectores de manejo
local de desastres y el de vínculos institucionales e incidencia así como los
de pequeñas obras de mitigación y el de enseres de primera necesidad.
El ‘Centro de Cooperación para la
Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) nació en 1987 como una instancia para la
promoción de la cooperación regional en la prevención de los desastres y todavía
conserva su nombre de origen y revela un momento histórico en el avance
conceptual e institucional: todavía sigue planteando que los desastres serían
naturales y se dirige a la prevención, aunque las correspondientes
instituciones nacionales estaban centradas en la atención y la respuesta a
emergencias, eran esencialmente organismos de ‘defensa civil’ (que formaban
parte de los ejércitos nacionales) o ‘comisiones de emergencia’ encargadas de
la coordinación interinstitucional en atención y preparativos.
No obstante, durante los últimos 25 años
ha avanzado notablemente en sus planteos
y desarrollos conceptuales y ha tenido una incidencia fundamental en la
difusión de nuevas perspectiva científicas sobre el riesgo y el desastre. Se
dio en este proceso una transformación de las instituciones nacionales y
CEPREDENAC, que va desde la atención de emergencia y las acciones reactivas frente
a situaciones de desastre a la constitución de sistemas nacionales complejos,
un plan regional y una política regional, con propuestas para la legislación
integral y comprensión integral de diversidad de procesos, incluida
esencialmente la construcción social de condiciones de riesgo, llegando en los
últimos años a plantearse la vinculación entre instituciones dedicadas a la
producción, ambiente o recursos naturales, así como recursos marítimos, costas
y humedales con los entes especializados en desastres o la cooperación para
acción humanitaria preventiva y para el desarrollo o creación de condiciones
mínimas de subsistencia y seguridad, a la vez que se integran en el proceso
enfoques sobre equidad de género y ordenamiento territorial.
A este
respecto es esencial tener en cuenta que CEPREDENAC es parte conformante de los
diversos organismos afiliados a la Secretaria de Integración Centroamericana
(SICA) y por tanto tiene una estrecha relación con su propia evolución
conceptual e institucional, coordinando sus actividades con otros organismos
similares, esencialmente los vinculados a temas ambientales.
En
el ámbito jurídico sí ha habido cambios institucionales importantes, desde
principios de la década de los años 1990s, cuando la mayoría de los países y en
la región la acción humanitaria en relación con eventos naturales o desastres
de origen antrópico eran esencialmente de atención y emergencias. Tipos
diversos de leyes y de instituciones nuevas creadas por esas leyes o que
modifican parcialmente a las antiguas instituciones es un paso adelante, un
logro importante.
En
el ámbito regional, sin embargo las instituciones vinculadas a secretarias regionales
como del SICA en temas ambientales y de inversión pública en infraestructura o
vivienda o específicamente CEPREDENAC, no se han fortalecido y logrado impactos
palpables en su accionar, ni siquiera llegando a estandarizar suficientemente
las acciones: se han discutido y
aprobado planes, programas educativos, declaraciones regionales
centroamericanas y más recientemente, una política global, pero sus impactos o
su puesta en práctica a escalas nacionales y locales y subregionales no ha
avanzado mayor cosa.
Los
cambios de dirección y de gerencias en organismos como CEPREDENAC han llevado a
cambios radicales en los planes y las prácticas que venían desarrollándose
(similar a los cambios de gobierno en cada país) y al abandono de algunos
proyectos concretos como los educativos o de intervención a escala local o de
generación de protocolos estandarizados. Así, se imponen las condiciones
locales, que tienen más continuidad, que las regionales; aunque los organismos
nacionales presentan muchas diferencias entre sí y por tanto, algunas siguen
muy concentradas en tareas de atención y emergencia luego de 25 años de inicio
de los cambios conceptuales, y otras han logrado avances prácticos
institucionales, pero restringidos en mucho a sus propias organizaciones: una
comisión de emergencias se cambia de nombre y por ley se pasa a llamar ‘de
prevención de desastres y reducción de riesgos y emergencias’, pero mantiene un
personal muy centrado en preparativos y atención, y desligado o poco coordinado
de los entes nacionales en otros campos, a los que no han podido acceder y
menos orientar.
En
síntesis, escala nacional hay diversidad de avances institucionales, desde los
países que mantienen la acción de emergencia en una institución y crean nuevas
para otros aspectos como prevención, mitigación o reducción de riesgos; pero
siguen desconectadas o poco coordinadas con organismos relacionados con
inversión infraestructural productiva, de transporte, comunicaciones o
viviendas.
No
hay tampoco planes subregionales, como los relativos a sectores o territorios
específicos, por ejemplo, la región caribe o las ciudades capitales o la costa
del pacífico o las zonas montañosas y
volcánicas; que son muy similares y conectadas en la mayoría de los 7 países de
la región. De hecho, algunos pocas
investigaciones de ese carácter se quedaron como productos investigativos sin
impacto en cambios institucionales o derivando en proyectos subregionales o de
alguna cuenca, como la cuenca multinacional del Río Lempa, o las cuencas de las
zonas fronterizas, como la del Río San Juan o el Golfo de Fonseca.
6. La RED de Estudios Sociales para la
Prevención de Desastres
La Red se
fundó en 1992 (Limón, Costa Rica) y desde su ideario inicial planteaba un
cambio radical de lo que se estaba haciendo en esos momentos y siguió
desarrollando propuestas o tomando sugerencias y conceptos desarrollados en otras zonas para
impulsarlas en Latinoamérica y en español, por medio de publicaciones propias,
congresos, participación en conferencias regionales institucionales,
traducciones y con instrumentos como la revista y libros, primero, junto a la
asesoría directa a organismos nacionales y regionales, y más adelante con instrumentos
nuevos como “des-inventar”, la página web y los grupos en redes sociales.
El ideario
fundamental se publicó en forma de libro y se enfatizó desde el primer ejemplar
su la Revista ‘Desastres y Sociedad’ que en su Editorial reseña que:
“La Red volvió a reunirse en Cali,
Colombia, en marzo de este año. Allí se formularon seis proyectos de
investigación comparativos, tres proyectos de información-difusión-comunicación
y un programa de actividades para los próximos tres años. Todos estos proyectos
se encuentran hoy en ejecución. De los tres proyectos de información-difusión
uno de ellos se refiere a publicaciones: LA RED publicará en estos tres años un
Boletín Informativo Semestral, una Revista Semestral y una serie de 3 libros
por año. El primer número del Boletín ya está en circulación, el primer libro
de la serie es Los desastres no son
naturales (Maskrey comp. 1993) (…) Al mismo tiempo se están uniformizando
los centros de documentación existentes de las diez instituciones que forman
parte de LA RED y se está levantando un Directorio de Investigaciones,
Proyectos e Instituciones involucrados en el campo de los desastres en América
Latina. Cada una de estas instituciones, a su vez, trabaja en distintos países
en cooperación con otras entidades no gubernamentales y gubernamentales, de tal
forma que el trabajo al interior de los países y entre miembros de LA RED se
ven potenciados entre sí”.
Inicialmente
La RED tuvo un vínculo institucional y estructuró la coordinación de LA RED el
Grupo de Tecnología Intermedia para el Desarrollo (ITDG) en Perú; la Secretaría
General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en Costa
Rica y el Consejo Mexicano de Ciencias Sociales (COMECSO) de México.
Desde La RED
se promovió durante los últimos 20 años una constante investigación y
apreciación del avance relativo del impacto de sus resultados, particularmente
en la conceptualización de ‘gestión de riego’ y sus múltiples componentes.
Se inició por
plantear y debatir sobre los elementos componentes del riesgo. Así, se indicó
que los factores del riesgo se manifiestan en
condiciones concretas de existencia humana y son palpables, analizables y
muchas de ellas factibles de medir. Se expresan en condiciones de vida
inseguras para la población (Blaikie et al., 1996). A la vez, son dinámicas y
cambiantes y potencialmente modificables o transformables. Las condiciones
inseguras de vida, reflejadas en múltiples contextos particulares asociados con
la localización de la población y la producción, son productos de procesos
sociales concretos e históricos. (Wilches Chaux, 1998).
Los
desastres resultan ser indicadores de in-sostenibilidad en los procesos de
gestión del desarrollo y de gestión ambiental (Cuny, 1983; Wilches Chaux, 1998;
Lavell, 1998 y 1999). En consecuencia la reducción del riesgo y de los
desastres debe intentar la transformación de las condiciones que generan el
riesgo.
La
RED estableció como noción básica de su inicio que las diversas formas de
generación de riesgo no eran casuales sino consustanciales a las condiciones
básicas de procesos de ocupación humano del territorio, y que por tanto, se
requiería un replanteamiento del conjunto de los procesos, pero cuando menos
una identificación de aquellos que son más peligrosos y determinar cambios
inmediatos o perentorios para lograr condiciones más seguras de habitar.
Las
acciones de La RED no fueron aisladas, como una organización independiente o
una ONG tradicional, su planteamiento fue la coordinación de diversidad de
personas e instituciones para llegar a nociones, conceptos y prácticas comunes
que permitieran incidir políticamente y directamente en las instituciones en
que sus miembros se desenvolvía, desde organismos multinacionales financieros o
de cooperación y ayuda humanitaria,
hasta las universidades e institutos geológicos o entidades de defensa civil y
emergencia o ingeniería y transporte.
Varias
decenas de profesionales promotores impulsaron proyectos de investigación e
incidencia política común y consensuaron nociones, publicaron artículos, libros
y revistas (con su propio sello editorial) y participaron en congresos y
reuniones internacionales en representación de sus instituciones nacionales o
de La RED como tal. Así, lograron e
impulsaron consensos y generaron, diseñaron e impartieron conferencias y cursos
de postgrado o de capacitación técnica de escala regional, nacional y local en
todos los países de la región latinoamericana, sin excepción.
La
noción de red, impulsó tareas conjuntas de sus miembros en paralelo con su
participación en congresos internacionales o mundiales, de manera que llevaron
sus propuestas mucho más allá de la región latinoamericana y lograron incidir
en declaraciones internacionales o nacionales y sus miembros siguen haciéndolo
más de 20 después de fundar La RED en 1992.
No
obstante, el impacto real a escala local o en el nivel institucional no es de
una magnitud tal que permita cambiar la
institucionalidad y la gerencia de programas institucionales nacionales
o regionales.
Los
gobiernos nacionales siguen nombrando en puestos claves, nacionales o
regionales, a personas que no han tenido ninguna capacitación o ni siquiera
habían escuchado del tema minutos antes de ser nombrados. Así, en lo institucional nacional, es común
encontrar gerentes, presidentes o coordinadores de entidades locales de defensa
civil o gestión del riesgo que no conocen las nociones básicas ni los avances y
etapas del desarrollo institucional de los últimos 20 años, lo que de hecho
implica un retroceso gigantesco cada vez que hay cambios de administración o de
gobiernos nacionales, pues se abandonan o descartan planes y proyectos en
marcha y se desperdicia personal calificado y se empieza de nuevo con atención
de emergencias.
La
Red desde Limón 92 hasta Miami 96, y en las reuniones de 2002 para el X
aniversario en Costa Rica, reiteró la fuerza de la declaración inicial y fue
actualizando el uso de nociones vinculadas a gestión del riesgo, más allá de
solo prevención de desastres, como en la reunión de Cartagena en 1994, cuando
todavía se hablaba de “Reducción de Desastres Naturales”; pero a la vez detallando formas de
vulnerabilidad y procesos sociales generadores de riesgo, como en las reuniones
subsiguientes de Quito y Esmeraldas – Ecuador- en 1995. Esto avanzó en áreas
temáticas específicas y nuevos instrumentos, desde una perspectiva general del
riesgo y desastre a una especificación de lo urbano y lo local, o temas
sectoriales vinculados a la amenaza/vulnerabilidad, como sequías (reunión de
Brasil en 1995) y la reunión de San José en 1997 como parte de un evento latinoamericano
organizado por la ONU, o la reunión de Cali 98, Taboga 97 y San José 98 donde
se discutieron temas de agenda y proyectos como ‘Desinventar’, publicaciones y
la situación de la incidencia política en diversas regiones de Latinoamérica, y
esencialmente se introdujo una nueva generación de miembros de La RED
provenientes de más de diez países de la región. Lo que se continuó en Punta
Sal (2000) y Juan Dolio (2001), esta última vinculada a la intervención de
miembros de La RED en la elaboración del plan nacional de gestión de riesgos de
República Dominicana y en la elaboración de una Política Centroamericana en
Gestión de Riesgo.
La
reunión de 2002, décimo aniversario, reunió no solo a los miembros del grupo
promotor originario, sino a otra serie de personas que habían colaborado en
proyectos concretos o eran socios de otras redes y permitían la incidencia más
amplia. De hecho se formuló una agenda más específica y se discutió la
necesidad de una renovación de la revista y los proyectos, pues ya muchos iban
concluyendo y los temas iban cambiando a raíz del cambio de nociones y la
renovación de la agenda internacional institucional, con declaraciones
internaciones recientes y el auge de la temática ambiental que llevaría a la
temática del Calentamiento Global y luego al Cambio Climático ligado al tema de
la Reducción y Gestión del Riesgo.
Las
últimas reuniones formales fueron en Panamá en 2008 y en Venezuela en 2009, ya en tiempos de
nociones vinculadas con la adaptación y la mitigación de los efectos del cambio
climático y teniendo presente las reuniones y declaraciones internaciones de
Brasil y Hyogo, esta última, o sea la “Conferencia Mundial sobre la Reducción
de los Desastres” de Kobe, Japón de 2005.
La
acción de La RED se da en un marco institucional que va de la Declaración del
“Decenio Internacional para la reducción de los desastres naturales” (decretado
en 1989) y pasa por la declaración de la “Cumbre de Yokohama”: cumbre mundial
de 1994 y luego vinculada a la “Estrategia Internacional para la Reducción de
Desastres: 2000”, hasta la proclama de Hyogo con su “El Marco de Acción de
Hyogo 2005- 2015” y que se continúa en la “La plataforma global (primera sesión
2007 y segunda sesión 2009).
En
las últimas reuniones de La RED de Panamá y Venezuela (2008 y 2009) se
estableció una nueva Junta Directiva y un programa de trabajo renovado, así
como una declaración de principios, reiterando los compromisos de 1992 y
actualizando algunos puntos clave de su accionar, ya como parte de un esfuerzo
global liderado por Naciones Unidas y diversidad de organismos internacionales,
pero todavía sin suficiente apoyo por los principales gobiernos nacionales y
sin concretarse, a escala nacional, en muchos de los países firmantes.
Más
recientemente, y con el avance de la tecnología, se ha facilitado la
comunicación y se han ampliado los vínculos de sus miembros con diversidad de
organizaciones, programas, proyectos y
redes de diversa índole, trabajando a la vez en organizaciones y programas en
diversos países en temas que van desde la educación y capacitación hasta las
tareas preventivas y de reducción del riesgo a escala local y subregional. A la vez se mantiene una página web con
publicaciones de sus miembros, comunicación entre ellos por vía de mensajería y
grupos de La RED en las llamadas redes sociales, los que permiten ampliar el
ámbito de los miembros, desde unas decenas que fundaron, hasta cerca de mil en
grupos temáticos en redes sociales, lo que permite un intercambio de
información y comunicación entre miembros de todos los países de la región
latinoamericana en tiempo real.
7. De los desastres al riesgo y al
cambio climático
Poco más de 20 años atrás se inició
en todo el continente – básicamente un grupo pequeño de profesionales de
diversas disciplinas- con el reto de superar la idea de que los desastres eran
‘naturales’ y también superar una perspectiva centrada en la emergencia y su
atención, para platear como se desarrollaban procesos complejos de construcción
social del riesgo. Procesos que incluyen una gran diversidad de amenazas
(incluidas las relacionadas con eventos naturales) que actúan simultáneamente y
en muchos casos articuladas y mutuamente condicionadas.
Se cuestionó la forma en que la
humanidad había llegado a concebir su relación con el resto de la naturaleza y
específicamente como, durante los últimos siglos, el impulso del criterio de la
ganancia (o la supervivencia en extremo) tenía como elemento definitorio una
aproximación depredadora, contaminante y despilfarradora, así como consumista,
sin tomar en cuenta las consecuencias sobre los procesos de la tierra y la
biodiversidad.
Años después, los estudios relacionados
con el ambiente y el clima introdujeron, aparte de la diversidad climática y
los estudios sobre los modificaciones estacionales (o de fenómenos como el
ENOS), el tema del ‘cambio climático’ inducido por la acción contaminante y
depredadora de origen humano que, eventualmente –según modelos sobre futuras
consecuencias- también sería un aspecto esencial en la ocurrencia de eventos
climáticos que inducirían la ocurrencia de desastres.
Las políticas,
planes, programas y tareas diseñadas para la reducción del riesgo de desastres
deberían incluir una área, todavía no bien conocida y más bien en perspectiva
de futuro, que buscaba analizar y paliar sus consecuencias agravantes de
procesos de conformación de riesgos de desastres de muy diversos orígenes, incluidos
los vinculados con la variabilidad climática y las conocidas y muy estudiadas
modificaciones estacionales que ya, desde muchas décadas atrás, eran parte de
las acciones hacia la reducción o mitigación de los desastres, en particular
aquellos de alto impacto y fuerza destructiva a los que se vinculaban inmensas
pérdidas anuales, tanto humanas como económicas.
Se llegó a la
conclusión de que los desastres no eran obstáculos para el desarrollo, sino más
bien, una realización de la falta de desarrollo o la preminencia del
crecimiento económico sin tomar en cuenta elementos esenciales del desarrollo
humano y sus impactos en la naturaleza, sin percatarse de las consecuencias de
la contaminación y depredación extrema o su influencia en las condiciones climáticas
de escala global o los cambios en las condiciones atmosféricas por el efecto
invernadero.
Con la amplia
divulgación y financiamiento relacionado con el fenómeno denominado 'Cambio
Climático' (CC), como tema esencial de la vida y la política contemporánea, se
ha ido centrando la acción de múltiples grupos, organizaciones y expertos en lo
que se asume serían impactos posibles del CC y se empieza a atribuir al CC y
confundir con impactos del CC una gran diversidad de procesos de conformación
de riesgos de desastres vinculados con fenómenos naturales asociados al clima
(tormentas, huracanes, ENOS, etc.) y se llega al extremo de confundir políticas
y planes o programas de reducción de riesgo, con los relativos a la adaptación
necesaria a los impactos proyectados del CC, al margen de que este pudiera
evitarse progresivamente mediante cambios en las acciones humanas que, en
primer término, serían las que provocan su surgimiento y consolidación.
En años más recientes es muy común
que todo el tema de desastres se intente reducir a las percepciones, reales o
fantásticas del 'Cambio Climático', sin que muchos se tomen la tarea de
determinar en detalle cuáles son los hallazgos y las condiciones precisas
encontradas o proyectadas del CC para las próximas décadas o siglos, y
diferenciarlas de las múltiples, variopintas y harto divulgadas 'leyendas
urbanas' sobre el CC. De hecho es normal que en foros y grupos se comente sin
ambages y por igual, como si fueran lo mismo, temas de lo relativo al clima en
general y (lo que debería ser particular) de (las proyecciones) sobre
consecuencias del CC.
Las
iniciativas ambientalistas o las más recientes vinculadas con inversiones en
‘energías limpias’ y temas globales como
el calentamiento global y el llamado ‘cambio climático’ (CC), no han dado pie a
la creación y desarrollo o consolidación de movimientos sociales, ni a una
institucionalización real de la noción de CC y acciones institucionales
directamente dirigidas a sus causas probables.
De
hecho NO han fortalecido la institucionalidad vinculada a la ayuda humanitaria
para la prevención, preparativos, atención o recuperación y reconstrucción
relacionada con desastres, sino que al contrario la ha debilitado y a la vez
debilitado el avance conceptúan y cognitivo alcanzado.
Su
activismo ha ido por otros rumbos, más bien centrados en organizaciones más
convencionales de carácter privado, ya sean empresas, o las viejas
organizaciones, no gubernamentales, o las que se denominan a sí mismas ‘sin
fines de lucro’, aunque, como es público y notorio, algunas de ellas, en
particular de las más grandes que funcionan como corporaciones multinacionales,
con múltiples organismos socios y enormes presupuestos con altas jerarquías muy
bien remuneradas, y reciben enormes donaciones en función de tratar la temática
del CC. De hecho son estas las que han canalizado hacia múltiples
organizaciones, algunas tan solo de alcance nacional o regional, muchos de los
inmensos fondos de donación, tanto de Estados u organizaciones multinacionales
y financieras internacionales como de empresas privadas o los recientes
organismos de ‘responsabilidad social empresarial’ y los menos recientes de
‘filantropía’.
Todo
ello ha permitido una enorme actividad de protección o promoción de acciones de
conservación y desarrollo así como también de publicidad y promoción de
nociones, conceptos o propuestas de modos de vida amigables con el ambiente,
así como empresas vinculadas a ello, como las de reciclaje o recolección de
desechos orgánicos y energía solar, entre otras muchas.
No
obstante todo este no ha generado, quizás porque no se lo ha propuesto, un
movimiento social que respalde las acciones de organismos privados o ‘no
gubernamentales’ y tampoco ha fortalecido de manera fehaciente y práctica, con
impactos reales medibles, las acciones de las propias instituciones del Estado
relacionadas con tareas ambientales y tampoco la capacidad institucional y la
institucionalidad en general para la respuesta y prevención en caso de
desastres.
8. Tareas
pendientes en lo conceptual e institucional
Hay
todavía una necesidad nacional y centroamericana para generar y promover procesos de discusión, investigación y promoción de
prácticas adecuadas del uso del suelo y el ordenamiento del territorio sin
imponer severas restricciones al propio desarrollo por vía de la excesiva
regulación y agobiantes trámites y procedimientos centralizados.
La
descentralización, desconcentración y el
fortalecimiento de las regiones y los municipios requieren de un intenso y
continuado proceso de capacitación e investigación realizada por los propios
responsables del desarrollo local a escala del municipio, de la cuenca, de la
zona costera o del corredor logístico o zona productiva concreta.
La
capacitación es indispensable para desarrollar los planes locales, regionales y nacionales de ordenamiento territorial o
planificación urbana y regional con base en una concepción ambientalista,
de protección de la biodiversidad y a la vez, de reducción del riesgo.
La
elaboración de Planes Nacionales de Desarrollo Urbano y Regional es una tarea
progresiva y que debe desarrollarse conjuntamente por grupos de expertos y
funcionarios locales y regionales, de manera que se inicie por las regionales
prioritarias y nodos o corredores estratégicos, y se vaya complementando en el
tiempo y el espacio, de forma tal que se constituya en un ejercicio dinámico y
se produzcan una serie de instrumentos que utilicen lo más avanzado de la
tecnología digital, pero que a la vez tengan la especificidad, concreción y
simpleza que los hagan accesibles a todos los niveles técnicos y políticos en
los municipios de cada país, las comunidades y la diversidad de actores
sociales regionales.
El
proceso deberá servir de nodo para reunir una amplia gama de productos de
investigación y planificación territorial generados para muy diversos entes
públicos y privados, de manera que se constituya en el eje de la capacitación y
la investigación estatal para la planificación urbana y regional desde una
perspectiva de ambientalista.
No
obstante, es esencial que se retome la noción
de ‘riesgo de desastre’ y se vislumbre con claridad los alcances de la
planificación ambiental y ordenamiento territorial, puesto que existe una realidad consolidada e innegable: cientos
de millones de personas viven y seguirán residiendo por décadas, sino siglos,
en condiciones de altísimo riesgo y vulnerabilidad asociados con sus
condiciones de pobreza y precaria localización y habitación.
En
consecuencia será necesario fortalecer las nociones e instituciones vinculadas
con la ayuda humanitaria, ya no para transformar radicalmente las condiciones
que se reconocen, sino para mitigar los
impactos y preparar las comunidades a efectos de que reduzcan el riesgo y
el impacto real de los eventos destructivos, pero que además, tengan los
niveles de organización y vínculo con las instituciones locales y nacionales,
como para comprender su propia situación y prepararse
para la recuperación inmediata y la capacidad para evitar impactos mayores
con acciones colectivas como la evacuación temporal y la modificación de pautas
de habitación de manera que permitan agilizar la respuestas y la efectiva utilización de la ayuda humanitaria
externa que, a su vez, debe prepararse para tales condiciones.
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